摘要

上海法院税务审判庭的成立，探索出税务司法专业化领域的一条全新道路，适应了税务领域“放管服”改革和税收营商环境建设的时代需求。从上海经验可以看出，税务审判专业化机制建设需要充分考量诉讼便利化、法治化、专业化要求，以涉税争议实质性解决为目的，做好集中管辖便民举措、涉税权利人诉权保障、源头治理上的府院良性互动、专业人才培养上的院校合作、示范案例培育上的裁判标准统一，实现税务执法的法治化和税务审判的专业化，最终维护国家税收安全，保护纳税主体合法权益，使涉税市场主体有更多的获得感和满意度。

关键词

税务审判；集中管辖；审判专业化

正文

随着财税体制改革和社会经济快速发展，涉税案件逐年增多，税务司法的专业化问题日益受到各界的广泛关注。特别是在世界银行最新营商环境评估指标中，涉税纠纷的专业化解决机制是一项重要指标。在此大背景下，专业化税务审判机制建设成为司法实践的迫切需求。2024年2月23日，全国首个税务审判庭在上海法院揭牌成立，“上海模式”走出了税务审判专业化建设的一种全新探索。上海税务审判庭的成立标志着税务审判专业化、税务审判机构专门化在我国司法实践中迈出重要一步，同时也引发了关于税务审判专业化的必要性和具体建设路径的思考。

一、税务审判专业化机制建设的时代需求与现实意义

（一）税务审判专业化机制建设的背景需求

税收作为国家公共财政最主要的收入形式和来源，“上牵治国安邦，下系纳税人基本权利，关乎国家的长治久安”，在国家治理中起着基础性、支柱性和保障性作用。党的二十大报告和党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对当前我国对外营商环境提出了具体要求，提出要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。要依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。税收营商环境是营商环境的重要组成部分，是激发经营主体活力、推动经济高质量发展的重要保障。近年来，我国在税务领域一直推进“放管服”改革，完善税务监管体系，发挥税收政策在吸引外国投资、促进国内投资等方面的积极作用。与此同时，2023年5月，世界银行正式发布营商环境评估体系文件。“世界银行营商环境的评估体系与评估方法，是优化营商环境之‘术’，当然值得我国充分吸收借鉴”。根据最新营商环境评估指标说明，“税收指标”尤其关注税务争议解决的独立性和专业性问题。在此要求下，税务争议解决成为衡量一个区域营商环境水平法治化程度的一项重要指标。而司法水平在其中起着至关重要的作用，一方面，在国家税收权益与纳税人权益保护渐趋衡平化的当下，涉税纠纷日益增多，纳税人诉讼救济的需求快速增长；另一方面，在税收征管领域，因涉税金额巨大、法律关系交织、政策灵活多变等各种因素，涉税纠纷的专业化和精细化对税务审判水平提出了更高的要求。面对极具专业性的税务争端，设立与之相对应的专门审理机构，顺应司法专业化发展趋势，将纠纷交由具备专门行业知识和审判经验的人员处理，对税务案件实施集中管辖、进行集约化审理，符合现代法治要求，是贯彻税收法律、保护纳税人权利、实现国家税权的有力保障。

（二）税务审判专业化机制建设的重要意义

实施税务案件集中管辖，建立完善税务审判专业化机制的目的在于通过专业化税务审判机构的设立、税务案件的集约化审理，整合司法诉讼资源，统一涉税案件司法裁判标准，提升税务审判的专业化水平，节省当事人的诉讼成本。与由一般法院在不同审判庭之间分散处理涉税案件相比较，专门的专业化审判机构更能体现司法能动性、裁判专业性和裁判示范性，对于维护纳税人合法权益、增强税收安全和税法规则的确定性具有重要意义。

1．构建税务审判专业化机制是贯彻落实中央深入推进税务领域“放管服”改革的必然要求。党的二十大对税务工作提出了新的要求，要求健全现代预算制度、优化税制结构、完善财政转移支付体系，以实现加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的目标。党的二十届三中全会再次提出要深化财税体制改革，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构；研究同新业态相适应的税收制度，全面落实税收法定原则；深化税收征管改革；等等。在此时代大背景下，人民法院通过完善税务纠纷解决机制，能更好地发挥审判职能，高效审理各类税务纠纷案件，监督和支持税务部门依法行政，为推进税务领域“放管服”改革、完善税务监管体系提供有力的司法支撑。

2．构建税务审判专业化机制是对标国际最高标准、最好水平，着力营造法治化营商环境的重大举措。税务司法专业化是优化营商环境的必要举措。营商环境是一个国家或地区的重要软实力，也是核心竞争力。打造法治化国际营商环境事关国家战略实施、事关经济社会发展。2024年上海作为世界银行对我国营商环境评估的唯一样本城市，对于展现中国营商环境的全球地位具有决定性的作用。根据世界银行评估标准，行政诉讼渠道为“税务法庭、税务法院或设立专门税务分庭的法院”或“独立的外部专家、审查委员会或委员会”时，“第二级复议机制”指标可以得分。而法院和法官是建设法治化营商环境不可或缺的重要主体，担负着向市场主体传递公平正义的重要使命。为对标国际最高标准、最好水平，必须补齐“纳税”指标“第二级复议机制”的短板，因此，在上海法院成立税务审判庭，可以进一步提升税务审判机构的辨识度和可视性，进而提升世界银行营商环境成熟度评估指标。

3．构建税务审判专业化机制是深化司法体制改革、提升税务审判水平和培养税务审判人才的重要体现。随着我国经济的快速发展和税收制度的不断完善，税务纠纷日益增多，涉及的法律问题也越来越复杂，对税务审判人才提出了更高的专业要求。而且，经济社会进一步向专业化和精尖化方向变革，司法纠纷的日益细化需要更加专业化的审判方式。人民法院通过建立专业化的税务审判机制，对税务案件实施集中管辖，能够以集中管辖、集约化审理促进税务审判专业化水平的提升，对于依法保护广大纳税人的合法权益、优化资源配置、维护市场经济秩序、保持社会稳定具有一定积极作用。

二、税务审判专业化机制建设的主要考量因素

人民法院推动税务审判专业化机制改革既涉及法院组织架构改革，又涉及案件类型的管辖调整，必然要综合考虑法院体制建设、审判职能发挥和案件管理等多方面的因素。

（一）司法改革角度：以便利化为重要着力点，重在便于法院案件审理和当事人诉讼

诉讼便利性，是人民法院推动司法改革举措和保障当事人参与诉讼的感受度的重要方面。为更便捷、更高效解决涉税争议，通过构建税务审判专业化机制，实施税务案件集中管辖，需要综合考虑人民法院人财物的配置、涉税案件集约化审理的资源优势、设立法院承受能力和审判水平，还需考虑对当事人诉讼所产生的影响。特别是集中管辖区域分布较广时，对距离较远当事人的诉讼参与和法院审理案件势必会造成一定影响，有必要通过相关审判机制的构建，创造更多的便利性条件。

（二）营商环境角度：以法治化为落脚点，重在推进法治化营商环境建设

国家税收征管改革要求加强税务审判专业化建设，从司法审查角度推动税务机关执法水平和服务水平提升，推动税收营商环境优化提升。2015年10月，中央全面深化改革领导小组第17次会议审议通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》第6部分“构建税收共治格局”第30项“健全税收司法保障机制”中要求，加强涉税案件审判队伍专业化建设，由相对固定的审判人员、合议庭审理涉税案件。2021年3月，中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》第6部分“持续深化拓展税收共治格局”第23项任务“强化税收司法保障”中提出，完善涉税司法解释，明晰司法裁判标准。确定由专业审判机构或人员来审理税务案件，有助于在法治化营商环境建设中保持税务执法与司法审查的标准统一。

世界银行营商环境指标要求建立税务审判专业化机制，提供明确清晰的涉税争议解决渠道。根据世界银行最新营商环境评估指标，专业、公正的涉税争议解决机制是“纳税”项下的重要评估指标之一。究其原因，主要在于专业化的税务审判机制能够给予涉税主体提供明确的权利救济指引，提升税法规则和司法裁判标准的确定性，有助于指引企业加强税收合规建设和风险管理。

法治的核心在于提供确定性，而营商环境法治化之所以重要，是因为明确、稳定的法律规范体系可以有效增强市场的可预期性。在税收领域，法治化营商环境的建设不仅在于税收行政执法水平的提升，更在于为涉税市场主体提供专业、公正的涉税争议解决法律途径。这也是构建税务审判专业化机制的主要目的。对税务审判而言，助力法治化营商环境建设就是要通过公正高效的审判，有效提升市场主体对税收营商环境的体验感满意度，至少体现在以下3个方面：（1）诉权的充分保护，让涉税主体能够及时有效寻求权利救济。（2）涉税争议的及时有效解决，尽快减少涉税争议对企业经营的实际影响。（3）涉税争议的源头减少，尽量避免涉税风险。

（三）案件审理角度：以专业化为出发点，重在提升税务审判专业化能力和水平

随着财税制度的不断改革和依法治税的深入推进，涉税案件数量呈现日益增多的状况，涉税争议内容呈现多元化和复杂化趋势，对税务审判的专业化提出了新的挑战。税务审判专业性主要体现在以下3个方面：（1）税收法律规范较为庞杂，且历史沿革较为复杂，需要对此系统全面把握。税收法律规范涉及个人所得税、营业税、增值税等多个税种，涉及各种不同的应税行为，认定不同的应税行为适用的税率各有不同，而且适用何种税种、何种税率，甚至是否应予征税，有时还需考虑税收法律规范的历史沿革。（2）税务行政案件往往涉及行政、民事、刑事交叉，审理规则较为复杂。税务行政案件中纳税人的应税行为多为民事行为，税务机关对该民事行为的认定是否可穿透当事人的意思表示，对其进行实质审查，进而据此实质课税，是审判实践中经常要面临的问题。对纳税义务主体的认定等，也往往会涉及民事法律规范的适用。另外，很多税务行政案件则会涉及行政、刑事的衔接和反向衔接等问题。（3）税务行政案件的立案条件审查具有复杂性。税务行政案件中的原告资格、先行复议的范围等问题，实践中均容易产生争议。因此，应通过相关审判机制的构建，促进税务审判的专业化建设，提升专业化审判能力和水平。

三、上海法院税务审判专业化的实践探索与机制建设

（一）税务司法专业化在上海法院的落地与探索

2024年2月23日，经最高人民法院部署要求，上海市高级人民法院在上海铁路运输法院（以下简称“上铁法院”）设立税务审判庭，集中管辖上海市以税务部门为被告的一审行政案件；在上海市第三中级人民法院行政审判庭加挂税务审判庭牌子，集中管辖由原上海市相关中级人民法院管辖的以税务部门为被告的一审行政案件和以税务部门为被上诉人或上诉人的二审行政案件。同日，上海市高级人民法院发布《上海法院深入推进法治化营商环境建设专项行动计划（7.0版）》，将税务审判专业化机制建设作为优化法治化营商环境建设的一项重要内容。

法治理想的实现必然需要通过一系列具体制度和应用技术来推动落实。没有具体的制度和技术的保障，任何伟大的理想不仅不能实现，而且可能出现重大失误。探索相对独立的、专门化的税务法庭，无疑是应对涉税争议解决独立性和专业化的可行路径。税务审判庭在上海法院的设立，标志着税务审判专业化机构在司法实践中逐步落地，掀开税务司法专业化的序幕。

（二）税务审判专业化机制建设的上海经验

上海税务审判庭的建立有着特殊的战略机遇，是在迎接世界银行最新营商环境评估体系背景下应运而生的。这就决定了上海税务审判庭与法治化营商环境建设之间存在天然的紧密联系，构建公正、专业的税务审判机制成为其源动力。以上铁法院为例，该院以“完善税务纠纷解决机制”为目的，积极构建与集中管辖相适应的税务审判工作机制，从诉讼便民、涉税争议实质化解、税务审判专业化等方面大力推进税务审判专业化机制建设。

1．构建税务审判专业化机制的基本原则。

上海税务审判庭集中于税务行政案件的集约化审理，在税务审判专业机制建设上体现了鲜明的行政审判特点，同时融合了法治化营商环境建设的要求，相关审判机制建设体现了以下4个原则：（1）便民原则。以方便当事人诉讼为原则建立和完善税务审判工作机制，将税务行政案件集中管辖对当事人的影响降到最低。（2）合法性兼顾合理性原则。税务行政案件应坚持合法性审查原则，对被诉税务行政行为的执法权限、执法程序、认定事实、适用法律等方面进行全面审查。同时，在税款的计算、滞纳金的收取以及行政处罚的裁量等方面，要兼顾合理性审查，对明显不当或者严重不合理的，以适当方式予以纠正，切实监督支持税务机关依法行政，维护税务行政相对人合法权益。（3）实质解纷原则。通过税务审判实质解决当事人的税务争议，是提升市场主体体验感、满意度的重要方面，也是促进法治化营商环境的重要内容。相关税务审判机制的建立，应在立案、审理等各环节有助于税务纠纷的实质解决，防止诉讼程序的空转。（4）源头预防原则。涉税法治化营商环境建设的根本目标应在于提高税收管理法治化水平，从源头上预防和减少涉税争议。相关税务审判机制的建立，应立足于法院的依法能动履职，加强司法、行政良性互动，助力提升税务依法行政水平，努力实现涉税争议的源头治理。

2．税务审判专业化机制建设的主要内容。

（1）加强立审衔接，推出诉讼便民举措，依法保障当事人诉讼权利。落实好税务行政案件集中管辖改革要求，加强与立案庭的立审会商，理顺立案释明、诉前调解、立审工作流程等，统一立案审查标准。一是设立税务行政案件立案专窗，推进电子送达、在线诉讼，探索跨域立案、巡回审判等方式，为当事人特别是郊区当事人参与诉讼提供便利。二是充分保障当事人诉权，依法规制滥诉行为。对当事人不能通过其他途径寻求法律救济的，应在现行行政诉讼法律框架下，尽可能给予其救济途径；对涉嫌“职业举报”等不正当行使诉权的当事人，根据相关司法解释等规定依法规制。三是发挥多元解纷功能，畅通诉调对接、行政复议先行等渠道作用。增加熟悉税务业务的专业人员作为调解员参与诉前调解。在立案时加强释明，引导当事人先行选择行政调解、行政复议等行政机关自行协调化解方式，提高争议解决效率。据统计，目前上海市在复议阶段税务机关的自行纠错率达11％，协调化解率达32.4％，行政复议在化解税务争议中主渠道作用较为明显。

（2）加强税务争议实质化解，全力做好协调化解工作，防止程序空转。税务审判应牢固树立“以当事人为中心”“以庭审为中心”理念，坚持证据裁判原则，坚决防止消极审判、就案办案、机械司法。对合法行政行为依法予以支持，维护正常的税收秩序；对经审查确属违法的，依法予以撤销或确认违法；对税款计算错误等情形，且税务机关没有裁量空间的，探索适用变更判决；对于行政机关有裁量空间的，在撤销被诉行政行为的同时可明确重作时应主要考量的因素，尽可能实质解决争议，避免程序空转；对于当事人实质诉求具有合理性的，努力通过协调化解满足其实质诉求。上海税务审判庭成立以来，一直把税务争议的实质解决作为审判工作重点，协调化解了一批涉税行政案件，税务行政案件的协调化解率维持在35％左右。比如，在一起纳税信用评级案件中，税务机关的纳税信用评级系统根据相关纳税数据自动下调某企业纳税信用等级评价，对其后续经营产生较大影响。法院在案件审理中关注到该企业纳税数据异常受到国内外疫情影响，对外贸易交易受到限制，于是一方面与税务机关沟通了解纳税信用等级评价规定，一方面向该企业释明，帮助其补充经营受影响的证据材料。最终该案经协调化解，该企业实现纳税信用评级调整，税务争议得到实质化解。

（3）拓展府院良性互动形式，汇聚多方合力，提升税务审判与税务执法水平。立足于税务行政案件特点，加强与税务机关的良性互动，发挥税务争议行政复议的主渠道作用，从源头上预防和减少涉税争议，助力税务审判与税务执法水平提升。一是以行政机关负责人出庭、旁听、讲评“三合一”工作机制为抓手，推进行政机关负责人出庭应诉工作，促进税务机关依法行政及相关案件协调化解。2024年3月2９日，上铁法院税务审判庭首案开庭，同时开展庭审、旁听、讲评“三合一”活动，两被告行政机关的负责人出庭应诉，上海全市税务系统组织工作人员800余人参与旁听。二是联合开展共性法律问题研讨和典型案例发布。对实践中争议较大的法律问题进行专题研讨，形成共识；对相关典型案例予以发布，明确社会预期，减少相关行政争议。截至2024年7月，已围绕受票企业与上游税务机关作出的税务处理决定之间的利害关系、税收滞纳金的性质及金额计算、税务检举人的诉权保障、涉小区地下车库土地增值税清算政府信息公开答复等问题开展多次专题研讨。三是加强税务执法、复议与诉讼的有效衔接。通过加强与税务执法机关、行政复议机关沟通，开展税务执法、复议、司法业务骨干同堂培训，安排税务一线执法人员走进法院，零距离旁听税务案件审理，畅通多元化的涉税争议解决机制，规范、统一办案标准，争取从源头上化解涉税行政争议。2024年5月20日至24日，上铁法院与上海市税务局开展税务行政审判、行政复议、行政执法同堂培训，就税务行政执法与法治化营商环境建设、税务行政复议与行政诉讼的衔接、税务实践与最新政策解读、社保费征管体制改革与社保争议处理等问题开展系统培训学习。四是制发司法建议和白皮书。对个案、类案审理中发现的税务执法问题，通过制发司法建议等形式向税务机关指出，规范执法要求；同时，梳理分析一定时期内的税务行政案件，制作发送税务审判专项白皮书，统一执法标准。2024年6月，针对在一起政府信息公开案件审理中发现的被告在政府信息公开工作及应诉中存在的被诉答复援引法律依据不够全面、庭前举证提交证据材料不够完整、庭审应诉说理不够透彻等问题，制发了首份关于规范政府信息公开申请答复的司法建议，并同步抄送上海市税务局。被告某区税务局收悉后高度重视，以书面形式反馈，表示将围绕建议指出的问题组织自查梳理，加强台账管理、案卷管理、文书库建设，优化完善政府信息公开工作机制，组织开展法制专题培训，努力提升庭审应诉水平。上海市税务局要求全市各税务部门“高度重视税务审判庭制发的首份司法建议书，聚焦问题建议，做到举一反三、研究改进，既要在规范执法上下功夫，也要在应诉工作上提质效，全面提升本市税务系统行政执法高质量发展”。

（4）创新院校合作模式，助力税务审判专业化水平提升。邀请相关专家作为专家咨询员，通过参加疑难复杂税务案件研讨、提供专家咨询意见、开设专题讲座等形式，提升税务审判专业化水平。同时，与高校签订院校合作协议，建立“税务审判专家工作室”，依托院校合作平台，加强税务专业审判人才培养和税务理论智力支持。目前，上海法院两级税务审判庭与厦门大学法学院签订了院校合作协议，建立“税务行政案件审判专家工作室”；与上海交通大学法学院开展税收理论与实务研讨，聘请多名教授作为法院税务审判智库专家。

（5）加强精品案例培育和法治宣传，形成类案示范标准。全力培育形成具有广泛影响的裁判规则和典型案例，加强成果总结和宣传，让市场主体有更多的司法获得感和满意度。一是筹建税务行政案件分析系统，全面梳理、分析税务行政案件整体情况，归纳总结类案裁判标准，形成示范性典型案例。二是从案苗发现、精心审理、深度挖掘到强化宣传，分层次分步骤全力培育和打造精品案例，形成具有指导意义的裁判规则，明确类案处理标准预期，减少相关涉税争议。

四、税务审判专业化机制建设的发展方向

当前，上海法院税务审判庭的建立开启了一条全新的税务审判专业化建设实践探索道路，专业化机制建设已取得初步成效。但是，随着税务行政案件集中管辖的深入推进，在管辖范围、人才培养、涉税争议源头治理等方面的一些问题和短板也逐渐出现，有待进一步提升。

（一）探索税务刑事、行政、民事案件“三合一”集中管辖模式，全方位理顺和化解涉税争议

从目前实践案件情况来看，税务案件很多涉及行政、民事、刑事法律关系交叉，案件处理较为复杂。在税收征管中，税务机关对经营行为、纳税义务主体、案件性质的认定往往涉及3种不同法律规范的适用，甚至涉及行政与刑事的衔接和反向衔接等问题。比如，实践中对有关偷税漏税行为的认定，在行政、民事、刑事法律关系解读上存在不同的认识，有不同的观点，可能面临裁判标准不统一的问题。法律好比一座建筑物，需要不断地修补和增添支撑。在税务案件中，人民法院应回归司法解决争议的根本目的，聚焦涉税争议实质解决，优化审判资源配置，探索刑事、行政、民事案件“三合一”集中管辖，从而统一司法标准，提高审判质量，维护涉税市场主体的合法权益，提升国家税收安全保护的效益和效率。

（二）大力加强税务审判专业人才培养，提升税务审判专业化水平

随着经济社会快速发展和新业态新模式不断涌现，新类型案件层出不穷，涉税争议类型呈现多样化、复杂化，往往涉及各种不同的应税行为、庞杂的法律规范、复杂的征税规则。税务案件天然的专业性和复合性的特点，对法官的专业知识和经验提出了更高要求。法院对税务行政行为的司法审查，还承担释法的职能，具有对税收法律予以漏洞补充的作用。在今后的税务审判工作中，法官不仅要依法做到法律适用准确，更需要借助财务、会计、税收、审计等专业知识论证待证事实，甚至在作出裁判时还需统筹考虑国家税收安全、社会经济发展、市场经营主体权益保护等多种因素，这就要求人民法院更进一步加强税务法官群体的专业能力培养，使法官群体尽快从能力上由一般的行政庭法官转变为具备税法专业素养的税务法官。

（三）聚焦涉税争议源头治理，助力税务执法水平提升

目前，税务领域仍存在法律依据供给不足的问题，相关税收法律法规较少且规定较为原则，有关征收管理、税务执法程序等细化事项多是以税务机关出台的规范性文件予以规定，涉及纳税人权利保护规定不够明确、权利救济渠道不够通畅。比如，纳税人与税务机关地位上实质不平等可能导致纳税人因害怕诉讼而负担更严苛的监管，清税前置和复议前置程序可能导致纳税人权利救济得不到充分保障，等等。而良好的涉税争议解决机制可以提供一个有效化解纠纷的对话平台和协商渠道，既有利于降低税务行政相对人维权成本，又有利于疏导税务行政相对人情绪和提高税收遵从度。在涉税争议源头治理、税务案件法律适用和对纳税人权利保障上，人民法院还需要更进一步依法能动履职，注重和解、调解等方式实质化解涉税争议；在诉讼程序过程中加强合理引导和程序释明工作，促使税务机关客观看待涉诉案件、转变应诉观念、提升应诉水平；注重税收法律依据的适用，规范和明确对税务规范性文件的审查程度和审查标准，通过诉讼程序引导和促进税务执法水平提升。

五、结语

建立和完善税务审判专业化机制，提升税务审判专业化水平和司法服务水平，是优化法治化税收营商环境的必然要求，也有利于促使市场主体等涉税当事人有更多的获得感和满意度。这是一项需要持续投入、不断努力的长久工程，需要人民法院更进一步依法能动履职，不断完善专业化机制建设，培养优秀复合型专业审判人才，推出具有示范效应的典型案例。

（原文刊发于《集美大学学报（哲社版）》2025年第1期，第2-8页。因篇幅问题，参考文献及注释删略。）