印花税立法需解决四大难题

北京大学法学院博士研究生   胡翔

2018年11月1日，财政部、国家税务总局发布了《中华人民共和国印花税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），公开向社会征求意见。依照“稳中求进”的立法思路，《征求意见稿》基本维持了现行税制框架和总体税负水平，同时，根据情况发展变化和税收征管实际，对部分税目、税率和纳税方式等作出了相应调整。由于印花税分为普通印花税和证券交易印花税，前者的变动会对个体行为人的经济行为产生直接影响，后者的变动又会对证券市场产生直接影响，因此，印花税立法是落实税收法定原则系列立法工作中的一个难点，主要包括四个面向：

其一，印花税立法需凸显税收法定。印花税作为一个具体的税种，必须明确其作为公民合意的真实身份，其税基、税率、税收优惠、征收方式等内容的确定必须反映全体国民的意志。同时，这也是此次推进税收法定原则工作的基调。因此，在立法思路、立法内容上必须尊重税法的基本原则和立法发展规律。此外，由于《印花税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）在多年的实践中，对印花税决定机关的权限合法性问题一直未予解决，加之行政立法的随意性，导致印花税征管的具体操作规范出现冲突、重叠，由此造成区际的税负不公和税制紊乱，此次《征求意见稿》在第十一条和第十八条对该问题进行了抽象性明确，这是落实税收法定原则所产生的利好，有助于改善前述问题。

其二，印花税立法需保持税收中性。从我国印花税征管的历史举例，2007年5月30日，财政部在凌晨突然宣布上调证券印花税税率，导致广深两市近900支个股跌停，由此引发了我国资本市场的信任危机。应当看到，印花税与我国宏观经济发展密不可分，保持印花税的税收中性，是健康发展社会主义市场经济的内在要求。印花税率的设计应基于对经济规律的把握和科学详细的测算，在法治的框架内进行决策。《征求意见稿》维持了证券交易税率，并结合民法的修改对合同类型的界定进行了厘清，反映出此次立法对“稳定市场”和“消减争议”的双重把握。税收中性同时也启示我们，要避免税收政策超越市场机制成为资源配置的决定因素，对我国年轻的资本市场而言，要尽可能尊重市场发展的规律，避免宏观调控异化成市场控制。

其三，印花税立法需控制授权尺度。授权立法是此次《征求意见稿》的重要内容，依照《<征求意见稿>说明》的表述，决策者依旧重视印花税在“相机调控”方面的作用，虽然，基于市场的实际需要，由国务院对印花税的纳税人、税率、税收优惠进行调整能提升制度的灵活性，但如果税率、税收优惠的调整全权交由国务院进行决定，此次印花税立法的实际意义将大打折扣。须知，市场的风险绝非一日一时所造成，势必经过量的积累，将证券交易税率的调整权整体授予行政机关，并不利于提升其经济决策的谨慎度与合法性。建议增加全国人大在国务院调整印花税率方面的审查权，实现证券交易印花税从"政策治理"到"法律治理"。

其四，印花税立法需明确立法目的。国家统计局数据显示，2017年印花税收入在总税收收入中占比1.7%，地方印花税收入在地方总税收收入中占比1.4%。由此可见，印花税在筹集财政收入方面效果有限，即便官方表示印花税收入年均增长19.1%，在总体规模上也难以发挥巨大的筹资作用。而从我国印花税制调整的历史来看，证券交易印花税曾经历过11次调整，它的调整是否符合经济规律，又是否符合法治要件，从来都是有待商榷的问题，如果肯定其在宏观调控方面的重要意义又是不负责任的。找准印花税立法的功能定位，是印花税税种未来发展的根本前提，否则，它的废止也将是大势所趋。

前述四项问题是印花税立法中亟待解决的难题，其中有部分内容在《征求意见稿》中提出了一些缓释之道，但仍需看到，操之过急的形式立法并不利于税收法定原则的最终体现，尤其是与宏观经济发生直接接触的税种立法更需保持审慎态度。