您的位置:首页 > 实务观察 > 热点透视 >

【编前语】

朱为群/许建标 | 房地产税制改革重在决策机制的构建与完善

       

 

房地产税制改革重在决策机制的构建与完善

 

一、当前房地产税制改革决策面临的主要难题

房地产税改革目标未达成共识,直接影响改革的认同。在房地产税制改革的讨论中,增加地方财政收入、培育地方主体税种、调控房价和居民收入分配以及治理“土地财政”等都被提出来作为改革的目标。这反映出人们对房地产税制改革有着不同的、多元的目标定位,交织着不同的利益诉求。如果在改革目标层面缺乏共识,房地产税制改革就会失去明确的方向,就会导致各方利益协调陷入困境,改革方案规划难以形成,从而很可能使税制设计出现矛盾和冲突。

全国统一的税制政策方案难以切合各地情况差异大的实际。虽然我国是一个单一制的国家,税收立法权基本上掌握在全国人民代表大会及其常委会,但是按照宪法规定,地方各级人大也有相应的立法权限。

沪渝两地房产税试点遭到合法性质疑。在目前的法律框架下,地方政府无权制定相关税收法规,与“税收法定原则”不相容,遭遇合法性质疑,从而导致房产税改革试点难以扩大。

二、现行决策机制不适应房地产税改革需求的表现

在当前纳税人权利意识日益增强和利益诉求更趋多元的背景下,传统的封闭型精英决策方式不能充分体现公平公正公开,需要构建和完善切合公共政策属性的税制改革决策机制。

首先,税制改革的封闭决策模式不利于共识达成及利益协调。目前的房地产税制改革决策同以往税制改革一样,过程封闭、信息基本不公开,公众参与度极低。这样的“关门决策”方式不仅无法有效吸纳社会智慧,不利于公众的诉求表达,而且难以协调利益多元化格局的矛盾和冲突,与民主决策的要求相去甚远。

其次,税制改革的行政主导模式不利于提高政策的合法性多年来,国务院及其行政主管部门基本上主导了整个税制决策过程。这样做,虽然有历史成因和便利之处,但主要弊端在于违背“税收法定”原则,有损税法的权威性和合法性。

复次,税制改革的中央集中决策模式不利于降低决策风险。保有环节房地产税作为典型的地方税,需要切合地方实际,而我国各地情况差异很大,如果由中央统一决策,必然面临巨大的信息成本以及决策方案“水土不服”的风险。

再次,税制改革缺乏支出承诺不利于提高公众的改革接受度。虽然房地产税能够体现受益性,即公众缴纳税收后可以从政府承诺的公共支出中获益,但目前的税制决策方式还缺乏房地产税的支出用途的承诺和公开,不利于公众对改革的认同。

最后,缺乏有效税负控制机制不利于消解公众担忧。公众的担忧是,如果房地产税将根据不动产的评估价值征收,税收负担是否也会随着经济发展而不断增加,出现买得起房而住不起的情况。

三、房地产税制改革相关决策机制的构建

为了有序推进我国房地产税制的改革,应该着力构建法律控制下“三位一体”的地方自主决策机制、整体协商的公众民主参与机制、明确和公开的税款用途约束机制和以支定收的税负总规模控制机制。

(一)法律控制下的“三位一体”的地方自主决策机制

构建中央依法控制、地方人大主导和当地民众参与的“三位一体的”房地产税自主决策机制。构建地方自主决策机制可以使决策更切合地方实际、提高决策效率、降低决策风险,实现地方财政的自我负责。但鉴于我国的特殊情况,房地产税制的地方自主决策机制还不可能一步到位,需要在中央制定基本房地产税法的框架下进行,并且由地方人大发挥主导作用,同时广泛寻求当地民众的认可或支持,以改变传统的由地方政府或少数官员自行决策的方式。这种地方自主决策机制包括:

1)省级人大根据国家制定的房地产税法律和本省、自治区、直辖市的实际,遵循《立法法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,负责制定本区域范围内房地产税地方性法规,报全国人大审核备案。省级人大负责审核下级市县房地产税开征申请及具体实施方案。

2)市县级人大可启动房地产税征收议程,通过认真审议并经由规范的公开征询程序,由人大代表投票决定本地区的房地产税开征并通过实施方案,报请省级人大审核。市县人大有权在法律、法规的限度内享有本地区的税率调整权及减免税权。

3)区域范围较为集中的直辖市直接向全国人大提出开征及试点申请并负责制定本地的具体法规。

4)各级政府及行政机关仍应该发挥资源优势,在政策议程的启动、实施方案的设计、决策的论证、管理执行等方面与各级人大积极配合,提供支持。

构建地方自主决策机制的重要保障。需要做好以下工作:首先,需要中央高层决策者凝聚共识和坚定改革决心,克服对地方适度分权后的担心,充分信任地方;其次,规范中央与省级、省级与市县层级的税权划分;第三,由全国人大及其常委会的授权,突破现有国务院文件规定,允许在地方权力机关的主导下开展自主决策;第四,加强省级人大对市县人大决策的指导,提升地方人大自主决策的规范性。

(二)“整体协商”的公众民主参与机制

整体式协商参与机制,即由决策者主导决策过程,吸引公众参与,尊重公众的意愿,体现一定程度的公众偏好,与公众分享一定的决策权力,从而保证政策的可接受性。这是一种比较稳妥的公众民主参与方式,因为公众参与税制改革决策还缺乏经验积累,未经良好设计和运作的公众参与反而会造成决策质量下降和时间拖延。

整体式协商参与机制的运作要求。首先,界定相关公众的范围,保证各相关方有代表参与,防止发生重要的遗漏,尽量降低代表性不足所带来的决策风险;其次,判断相关公众的相对重要性,防止由于吸引过多的相关方参与而导致利益关系过于复杂,并影响决策推进;第三,正确识别公众意见,判断不同的参与者所代表利益,决定在决策中如何考虑他的诉求;第四,做好制度保障,要求有关部门制定详细的公众参与计划,在提交有关部门审议时,除了税收法律草案本身,还要有公众参与的情况汇报;第五,保证决策信息的公开,通过参与体验,逐渐培养公众的参与习惯和能力。

房地产税制改革决策应采取多种公众参与形式。这些形式包括但不限于:1)开展民意调查。借助这一手段可以了解公众对房地产税制改革的大致看法,发现相关公众,但需要保证问卷设计、调查样本、调查程序的科学性。2)成立决策咨询委员会。可以由地方商业团体、房地产协会、公共部门官员及公众代表组成决策咨询委员会。其主要功能是便于不同群体的利益表达,相互协调沟通,以达到相互了解,达成妥协和作出意见决定。3)举行听证会。听证会是公共政策制定中常见的公众参与形式,在房地产税制改革中同样可以采用,但需要提升参会人员的代表性,确保听证的实际效果。

(三)“明确公开”的税款用途约束机制

构建税款用途的约束机制意义重大。这不仅可以达到约束征税权的目的,而且可以让纳税人感受到受益与纳税的对应性,提升政策接受度。

房地产税款的用途需要遵循“受益原则”并事先明确、事后公开。在一些国家,房地产税款主要用于地方教育和公共服务设施。房地产税的用途必须秉持“受益原则”,即税款所提供的公共产品或服务能够为绝大多数的地方公众带来收益。鉴于我国各地区情况差异较大,完全由地方民众通过民主决策来决定房地产税的用途还有很大难度,至少应该做到事前明确和事后公开,从而提高民众认同度。

(四)构建“以支定收”的税收负担控制机制

控制房地产税负担的总体规模,应体现“以支定收”的原则。即要求地方根据预算支出和其他来源收入情况确定需要通过房地产税筹集的收入规模。首先,确定地方需要的公共支出规模;然后,考虑除房地产税外的其它自有收入、接受的转移支付等收入来源,其缺额才考虑运用房地产税来筹集,最后,通过控制房地产税税基和税率的变化来有效控制其税收总规模。

控制纳税人的负担水平,应将综合考虑其他税收和特殊人群。由于纳税人要用现时的收入来缴纳房地产税,而自用的房地产并不能产生现金流,所以,需要把房地产税和其他税收负担综合考虑在内,科学测算纳税人群的负担能力,否则容易侵害到公众的基本权利,引发公众反对。此外,还需要考虑老年人、残疾人和其他低收入家庭等特殊人群的照顾。

 

 

朱为群 上海财经大学公共经济与管理学院教授

许建标 上海浦东新区行政学院讲师、上海财经大学博士

关注微博