预算调整适用范围中的现实问题
兼评现行预算法第六十七条、第六十九条第二款
课 程：
姓 名：
学 号：
院 系：
财税法学
目录
一、 问题提出 3
1.1研宄背景 3
1.2理论难题：预算法定主义与预算调整弹性的二元对峙 4
二、 预算调整适用范围引发的现实问题 4
2.1预算调整的界定标准 4
2.2近年预算调整中的实例分析 5
2.2.1应急性支出引起的预算调整 第六十九条第二款 5
2.2.2非应急性支出引起的预算性调整一一第六十七条 5
2.3 现行预算法下预算调整适用的缺陷 6
2.3.1预算调整审批机制不具实质意义 6
2.3.2预算调整依据不明造成预算执行随意化、频繁化 7
2.3.3法定支出成为当然增支，导致泛化 8
三、 解决之道 9
3.1 域外经验与实践 9
3.2 对我国预算调整适用范围问题的再思考 10
3.2.1增加对预算调整其他类型的规定 10
3.2.2 限制预算科目调整的要件 11
3.2.3 引入情事变更原则 11
四、 小结 12
一、问题提出
1.1 研究背景
毋庸置疑，预算关系着政府的核心治理，预算与预算法律制度的变革反映了
整个国家的政策方向，直接影响着整个社会资源的配置，切乎民生。而经济形势、
社会政策的变革，对岁入和支出的不当预测，公众关注焦点的转移，社会重大事
件的发生等，都使预算执行在通过后还可能改变 ，进入预算调整程序。
尽管学界对预算调整的定义各有差异 ，但其核心内涵有共同之处。因此，本
文将预算调整的概念基本概括为：在预算执行过程中出现收入或支出的重大变化，
需要制定调整方案报经预算审批机关批准。
自1995年施行《中华人民共和国预算法》（以下简称“预算法”）以来，历
经四次审议，在2014年通过了《全国人大常委会关于修改＜预算法＞的决定》。其
中，有关预算调整适用的条款由原来的第五十三条 改为现行预算法的第六十七
条 、第六十九条第二款 等，对预算调整的适用范围进行了延展与细化，使预算
调整不再简单等同于预算追加，预算调整也与社会民生领域联系起来，提高了预
算执行中的规范性与有效性，是我国预算法治观念进步的体现。
但另一方面，由于缺乏更为具体的判断指标且尚未囊括部分预算变动情形，
使现行预算法的第六十七条、第六十九条第二款在实践中存在诸多问题，在细化
预算调整适用范围、完善预算调整审批机制、进行预算调整法治化建设上均有可
改进的空间。因此，本文将从上述两项条文出发，就预算调整适用上的现实问题
加以分析。
1.2 理论难题：预算法定主义与预算调整弹性的二元对峙
现行预算法第十三条规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不
得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入
预算的不得支出。预算作为以数字表现的事前计划，是对国家行政活动的预测和
公共经济资源的预配 ，其能否发挥统制的功效全部以正确而有力的统计数字为
前提，但经济背景、政策更迭等都要求预算必须有一定的调整弹性，以适应社会
发展需要。预算法定主义与预算调整所需的弹性之间存在天然的紧张关系。
预算法定主义要求预算基本按照其经批准后的文本来执行，即使预算执行过
程中出现很多可能使预算依据文本执行不合理的理由，除非经过特定的程序，否
则，预算不能停止或中断执行。但由于种种影响预算正常执行的特殊情况出现，
政府不得不进行预算调整，否则，预算就很可能无法继续执行或者继续执行显失
公平。需要明确的是，中央政府享有制定和实施经济社会政策的权力，其进行预
算调整的权力必须受到必要的限制，以平衡预算法定主义与预算调整弹性。
二、预算调整适用范围引发的现实问题
在完成预算编制并通过批准进入预算执行阶段后，发生超出预算主体考虑范
围之外的状况是极有可能的。依据现行预算法的第六十七条与第六十九条第二款，
可以发现，相关机关能在一定程度上改变预算执行的根据，启动预算调整程序，
并针对必须进行的预算调整编制预算调整方案。
2.1预算调整的界定标准
关于预算调整的界定标准，有影响收支平衡标准说与偏离预算法案说两类观
点。前者是1995年预算法所主张的，也是实务部门长期坚持的，强调以入定出、
量财办事 ，只要总收入与总支出在决算时平衡即可，不论执行过程中的收支规
模、收支结构的变化；后者是学界更为主流、也是大多数国家秉持的观点，只考
虑在预算执行中实际发生了收支规模或收支结构变化，而不考虑是否影响收支总
量平衡。
具体分析现行预算法第六十七条来看，第一款是关于财政总支出的规定；第
二款是关于需要调入预算稳定调节基金的规定，一般是预算执行中收入不能满足
支出的需要，通过调入预算稳定调解基金及时满足增加支出的需要，在预算收支 数字同时增加后，全年预算执行结果势必会造成预算总收支数字的增加；第三款
是关于需要调减预算安排的重点支出数额的规定，一般来说，调整的结果会造成
预算总支出数字的减少；第四款是关于需要增加举借债务数额的规定，与需要调
入预算稳定调节基金的调整类似，同样最有可能造成预算总收支数字增加性 。
综合来看，通过上述对预算调整适用范围的规定，预算收支数字一般会超过
或者改变年初法定的预算收支总规模，第六十七条实质是只要预算支出结构的变
化不造成预算总支出的增加或者减少，就不属于预算调整，实际上体现的是收支
平衡标准说的观点。
2.2 近年预算调整中的实例分析
2.2.1 应急性支出引起的预算调整——第六十九条第二款
现行预算法第六十九条第二款规定了在紧急情况下，预算调整应如何适用
的情形。在预算执行过程中，由于发生特大自然灾害、突发公共事件，必须及
时增加预算，此时应当先动用预备费；如果预备费不足以支出的，为了及时应
对因特大自然灾害或突发公共事件而确实需要支出额外的财政资金的，各级政
府可以先安排财政资金满足支出的需要，超过年初确定的预算支出规模的，应
当列入预算调整方案来解决。
在2008年汶川地震发生后，由于对基础设施与社会行业造成的巨大破坏及
灾难性影响，我国进行了建立转向的地震灾后恢复重建基金的预算调整 。地震
灾后恢复资金由中央和地方财政建立的、专项用于地震灾后恢复重建的地震灾后
恢复重建基金，以及地方财政通过预算内安排的、专项用于支持和开展地震灾后
恢复重建的资金构成，根据实际情况分年加以安排，专项用于四川及周边省份受
灾地区恢复重建 。
2.2.2 非应急性支出引起的预算性调整——第六十七条
实践中，中央财政进行预算调整的次数较为有限，以第十二届全国人大常委
会第二十四次会议通过了2016年中央预算调整方案为例。当时，税制改革尚未
到位，该方案提出的经济政治背景即全面推开营改增试点并同步实施调整中央与 地方增值税收入划分过渡方案 。以2014年5-12月收入为基数算账，预计2016
年中央一般公共预算收入增加1780亿元，全部用于对地方税收返还，相应中央
一般公共预算支出增加1780亿元，因此根据现行预算法第六十七条、六十九条
有关规定，中央预算总支出增加进行了预算调整。
可以看出，这是在保持全国财政预算收支总额、重点支出规模及赤字不变的
情况下，由中央和地方财政预算收支结构变化引起的预算调整。此前，也有为增
发(长期建设)国债用于增加固定资产投入而进行的预算调整 ，其背景是因应
对亚洲金融危机和经济发展面临的复杂外部环境而采取的积极财政政策，以及增
加基础设施投资、进一步拉动国内需求，以夯实国民经济发展基础。
2.3 现行预算法下预算调整适用的缺陷
2.3.1预算调整审批机制不具实质意义
根据我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》第十七条第一款 ，各级
人大常委会是预算调整方案的审批机关。经立法机关批准的预算调整方案，各级
政府应当遵照执行。没有通过预算法规定的程序，各级政府不得不作出预算调整
的决定。如果各级政府违反了上述规定，本级人大、本级人大常委会或上级政府
应当责令其改变或撤销。
现行预算法第六十七条也规范了预算调整的适用范围与审批机制。其规定的
预算调整适用范围仅涵盖财政预算总支出的增减、预算稳定调节基金与预算安排
重点支出的调配、举借债务数额的增加这四类情况。如上文所述，该条款之关键
在于预算的平衡 ，即我国预算法规定的预算调整标准是预算是否平衡的实质性
标准，而非预算是否改变的形式性标准。全国人大常委会对预算调整的审批权限
限于引起财政总额变化的情形。
而在上述四类情形之外，存在一些有违预算执行刚性、但不影响“预算收支
平衡”的预算变动，如其他支出类别之间的调整、款及款以下支出层面的项目流
用、不同预算科目间的预算资金调剂使用等 。
以不同预算科目间的预算资金调剂使用为例，流转科目的使用目的、资金功
能、科目性质、流转方向客观上造成了预算变更，如将科学事业项目所节约的经
费转移为工业交通部门基金支出，将国防支出、国际援助项目支出所节约的经费
转移为行政管理支出等，其中的一些支出流转甚至可能对公共利益造成损害。但
它未涉及收支规模的改变、总收支差额的改变、列举类别的支出额的变动，就不
属于现行预算法所规定的预算调整的范畴，无须经过人大审批。依据现行预算法
第七十二条，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同
预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务
院财政部门的规定办理。不同预算科目间的预算资金调剂使用只需“按照国务院
财政部门的规定办理”即可，被纳入行政决定范畴。
这样的适用范围与界定标准使预算法案的拘束效力难以被保证，审批机关的
控制权大幅受限。
2.3.2 预算调整依据不明造成预算执行随意化、频繁化
预算调整是预算执行中的正常现象，但绝不应、也不能成为预算执行中的普
遍现象。我国1995年实施的预算法将“预算收支平衡”作为预算调整的标准，
而现行预算法第六十七条进一步将该标准明确为“预算总支出是否增减”，即预
算调整必须是改变了年初审批过的收支总数字及平衡状态，否则，不属于预算调
整范围 。
由于现行预算法第六十七条仅就预算调整的适用范围设置了宏观限制，但并
未提出更详尽、更明确的判断标准，如预算调整的数额边界是多少、什么是能依
法向本级人大常委会提出调整方案的“特殊情况”或“重大变化”。这样无疑使
得该项条款成为兜底性条款，为预算调整的申请和审批增加极大不确定性，
此外，预算调整依据不明亦会造成预算执行的准确度不高，预算调整行为约
束性也不足。为衡量我国目前预算调整的实践结果，可以参考政府公共预算调整
偏离度。它是指项目执行结果与年初法定预算数的偏离程度，包括收入预算调整
偏离度与支出预算调整偏离度。1987-2009年间，美国各州收入预测的偏离值只
有3.5%，而我国1994-2012年间，全国、中央、地方的收入预决算偏离度平均值
高达8.12%、6.8%、9.41%，远高于美国各州收入预测水平；1994-2012年全国、
中央、地方的支出预决算偏离度分别为5.14%、1.55%、6.59%，亦高于发达国家 17。偏高的公共预算调整偏离度一方面体现出预算执行的随意，一方面也反映出
相关机构与工作人员可能通过预算调整以牟取私利。如预算收入执行部门违反法
律与行政法规的规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，截留、占用或
者挪用预算收入，政府财政部门不及时、足额地拨付预算资金，预算资金使用单
位不按预算规定的数额和用途使用资金，甚至将预算内资金转化为预算外资金，
或者干脆以“小金库”的形式侵吞预算资金 。
因此，对预算调整标准的模糊规定造成实际启动预算调整程序时公共部门频
繁调整预算、随意调整预算的情况，削弱了政府预算与预算法的权威性。同时，
这也对我国预测收入、评估需求的能力提出了要求，如能更准确预测未来一年及
多年的国民经济情况，在编制阶段提高科学性，无疑也能减少预算执行中的预算
调整。
2.3.3法定支出成为当然增支，导致泛化
另需注意的是，根据现行预算法第六十九条第二款，预算调整范围囊括了超
出预备费的应急性支出与因执行行政决定或措施导致的增支，这可以一定程度地
约束预算之外的行政裁量因素。
但另一方面，预算调整范围排除了由法律和行政法规引起的预算支出变动，
即“依照有关法律和行政法规规定应当增加的支出” 。一般而言，法定支出是
专业法从部门的角度出发，强调某一部门和行业的重要性，从而把数目繁多、标
准不一的支出强制固定下来。而现行预算法的这一规定使法律和行政法规直接成
为预算支出的依据，造成法定支出的泛化，使其属于当然增支范畴，无须全国人
大常委会审议。
此种情况下，一是让预算调整有频繁化、常态化的危险，因为只要预算执行
阶段产生了需要支出总额增加的情况，就可以利用预算调整来实现；二是会给预
算收支的平衡与预算效力的保障带来负面作用，法定支出的逐步膨胀会对各级财
政的承受能力造成威胁，相关机关完全可以在进行预算编制程序时直接明确在年
中进行预算调整从而满足增支的需要 ；三是进一步限缩立法机关对政府预算的
控制权，使得预算调整程序中的审批机制可能沦为摆设，无法在实质上起到控制
预算支出扩增的作用。
三、解决之道
3.1 域外经验与实践
目前，各国对于预算变动与预算调整的界限、预算调整的法定程序的规定各
有不同。但总体而言，在世界上预算法律制度较为完善的国家中，基本设置调整
预算收支指标，并规定预算调整程序与预算编制程序相同 。追加预算是典型的
需要经过预算审批部门审批的行为，其他预算变动则可归为政府自由裁量权范围。
在美国，预算的追加首先需要报财政部审核，然后再报议会审批。在议会没
有批准之前，任何个人和部门都无权追加支出。由于追加支出涉及财政资源的再
分配，因此，议会视追加预算如正式预算案一样对待，追加预算也需要重新编制。
每个预算年度国会至少有三次会议预算调整会议，对预算超收作出追加支出安排，
或对减收作出支出削减安排。对于不改变预算总指标的项目之间或项目内部的调
整，则授予政府一定的自行处决权 。
在法国，宪法规定了公共预算在执行过程中，如果由于经济形势发生了变化，
政府可能提出修改方案。修改方案的审批办法和预算草案的审批办法相同。同时，
政府在预算调整限额方面有比例性限制。法国预算支出约分为1100类，支出管
理部门只能在款或项级科目之间进行预算调整。项目之间一般不能进行预算调整，
但在不超过该项目拨款总额10%，或支出性质不发生变化的前提下，可在部门内
部相同的预算科目之间进行预算调整。
在英国，以预算科目为例，预算法规定一个部门可以在一个决议拨款中的两
个款项之间进行拨转，但不能将一个决议拨款转到另一个决议拨款，这种拨转须
经议会批准。
在日本，政府只能在细目之间作调整，其中，细目指同一政府部门内部同一
种政策目的且同一种经济性质内部的调整 。同时，按照日本灾害防治法律的规
定，灾害应急支出超过法定预算的，应当向国会提交补正预算以弥补法定预算的
不足，而不得从行政性经费或其他科目中流转资金用于应急支出，这也体现了
“同一政策目的”、“同一经济性质”的限制要求。
综上所述，域外预算法多在保证一定弹性空间的基础上，贯彻预算法定主义，
对预算调整进行严格审批，并在预算科目流转方面设置诸多限制，确保了预算变
更机制的多元与可控，对我国解决预算调整中的现存问题有一定借鉴意义。
3.2 对我国预算调整适用范围问题的再思考
基于上述，本文认为，通过适当扩大预算调整的适用范围，能够在平衡预算
法定主义与预算调整弹性的同时，从而增大审议机关在预算调整问题上的权限，
使预算执行更有效。
3.2.1增加对预算调整其他类型的规定
现行预算法第六十七条核心在于预算的平衡，主要关注收支规模的改变、总
收支差额的改变、列举类别的支出额的变动。而广义上的预算变动包括预算追加、
预算追减、使用预备费、预算科目流转和预算划转使用等，我国现行预算法规定
的预算调整适用范围较小。
除了使用预备费应当作为预算执行外，预算总额的追加、追减、预算赤字水
平的改变以及影响社会公共利益的重大预算变动等都应当纳入预算调整的范畴。
对于预算追减，还应当考虑设立奖励责任。针对不同预算科目间的预算资金调剂
使用，应确认资金的用途、科目的性质是否统一。而对预算执行中因法律法规导
致预算支出总额增加的情形，应为预算之外的增支需求设置程序过滤机制，从而
规范预算调整的实体标准和法律程序，增强人大对预算执行中影响社会公共利益
的重大变动实施监督的权力。
根据学者马岭24、胡明25对预算调整运行模式的研究，可归纳为下表：
预算调整的实然规定
总额增加 总额减少 结构变化
收入调整 增加举债；调入预算
稳定调节基金；超收
收入；结余资金 短收
支出调整 预算总支出增加 预算总支出减少 调减预算安排的重
点支出数额；动用预
备费；预算调剂
24马岭.我国预算大幅"超收"的法律原因评析J].法学,2010(9).
25胡明.我国预算调整的规范构成及其运行模式J].法学,2014(11).
预算调整的应然规定
总额增加 总额减少 结构变化
收入调整 增加举债；追加拨
款；会计操作；预算
外收入；超收收入；
结余资金 短收；拖延；减少举
债
支出调整 追加支出；动用往年
结转资金；超支 削减；预算划转；闲
置；拖延 经费流用；预算调
剂；挪用；动用预备
费
因此，增加、细化对预算调整其他类型的规定，扩大预算调整的适用范围能
使预算执行更具可控性与合理性。
3.2.2 限制预算科目调整的要件
现行预算法缺乏对不同预算科目之间经费流用的许可要件、流用限制的规定，
导致预算调整适用不明、科目调整泛滥。参考上述域外法治经验，可以通过对项
目目的统一性、项目经费的数额比例进行限制，如规定不能从其他支出分类向人
员支出分类进行流转、同一年度内累计流用额度不能超过预算法案中每个项目拨
款额的百分之几等。同时，“本级人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算
重点支出项目和法定必保的支出项目需要增减指标的” 也应纳入预算调整的范
畴。
目前，各地也相继出台了地方预算监督条例，对预算调整幅度进行了规范。 如海南、贵州分别规定超收收入安排支出预计超过总收入 3%、8%的要报人大审 批，广东规定调增调减预算收支涉及科目超过预算科目30%以上的要报人大审批。 这都是对预算调整适用进行的积极尝试。通过对具体支配基金的行为约束，有利 于建构实质意义上的预算法定保障体系。
3.2.3 引入情事变更原则
同时，学者叶姗提出可以“在预算调整范围引入情事变更原则，但要明确规
定其适用范围、适用条件和适用程序”。在民法上，情事变更原则理论依据是实
质正义，其实质在于消除因客观变化而造成权利义务显著失衡的影响。由于现行
预算法主要针对已经生效的预算进行调整，而预算执行中可能发生诸多骤然而急
速的变化，致使预算执行时的外在环境不完全在预计范围内，预算的长期性使得
这一原则的适用有参考价值。在此意义上，预算调整可以说是情事变更原则下自
由裁量权行使的结果，它既能保持预算执行的灵活性，又能维护预算审批的权威
性。
但引入时，为防止预算调整的滥用，应明确相应标准：如满足必要性（非常
重要，而非有用）、紧迫性（紧急性需求）、不可预见性（无法预测）、非持续性
（暂时性需求）等。
四、小结
预算紧密联系着国家的法治与经济建设，其直接作用在于管好政府的钱袋子，
进行财政分配。预算调整作为预算执行阶段的重要内容，某种意义上，也包含着
对预算的编制与监督，因而具有重要意义。本文从现行预算法的第六十七条、第
六十九条第二款出发，探究了预算调整适用范围中的现实问题。
理论上，存在预算法定主义与预算调整弹性的紧张关系。预算法定主义要求
预算基本按照其经批准后的文本来执行，而经济形势、社会政策的变革，对岁入
和支出的不当预测、公众关注焦点的转移、社会重大事件的发生等，都使预算执
行在通过后还可能改变，因此预算调整需要保持适度的弹性。
实践中，在对法条与实例分析之后可以发现，我国仍沿用总体收支平衡的标
准对是否适用预算调整进行判断，现行预算法下预算调整适用范围较窄、规定较
泛，导致了多种现实问题。其一，预算调整审批机制有沦为具文的风险；其二，
预算调整依据不明造成预算执行随意、频繁；其三，法定支出成为当然增支，导
致泛化。
针对上述问题，本文通过对域外预算法的实践进行梳理，对问题的解决提出
了思考，可以通过增加对预算调整其他类型的规定、限制预算科目调整的要件、
引入情事变更原则等几项措施，完善预算调整适用范围中的缺陷。
张富强
《公平正义价值下房地产税立法的研究》 
魏建国
《中央与地方关系法治化研究——财政维度》 
李刚
《税法与私法关系总论——兼论中国现代税法学基本理论》 
Prof. Wolfgang Schon
德国宪法法院近期对税收立法的法理解释 
刘剑文
《财税法——原理、案例与材料》（第二版） 
北京大学出版社2014年版
《税醒了的法治——刘剑文教授访谈录》 
