刘剑文：北京大学法学院教授，博士生导师

一、问题的提出

财税法的功能，是指财税法在调整财税关系过程中所表现出的一种外在功效。形象地说，就是在回答“财税法应当做什么”。因此，正确认识财税法的功能，不仅是一个重大基础理论问题，并且对实践具有直接、深刻和关键性的指导作用。

然而，在将财税法作为宏观调控法的传统思维下，财税法的宏观调控功能被过度放大。而财税法在政治、社会等方面的功能，则长期未得到充分认识。在“四个全面”的新阶段，我们很有必要从理论上探明“中国需要什么样的财税法”、“如何让财税法在治国安邦中发挥最大效用”，并以理论指引实践，更好地发挥财税法在推进国家治理现代化中的贡献。

二、正本清源：财税法功能的认识误区及理论廓清

在我国过去的一个阶段中，财税法被视为宏观调控法，财税法的宏观调控功能也被格外凸显。追溯我国理论认识演进的历史脉络，对宏观调控作重新审视和理性考辨，有利于我们真正理解财税法功能全面拓补的历史逻辑。

(一)本土认识演进的历史脉络 

新中国成立后，早期曾受苏联“货币关系论”影响，随后于20世纪50年代末确立了“国家分配论”。在1978年改革开放之后，财税职能的转型成为了学界的热点话题。1984年后，在经济体制改革的大潮中，经济学界提出了“公共财政”理论，并最终为国家所接纳。

在经济学理论推动实现由“国家财政”到“公共财政”的转型过程中，对财税职能的认识也长期只是从经济层面展开的，并且在近年来尤其强调其中的宏观调控职能，直到党的十八届三中全会重新发掘出了财税法对于治国安邦的基础性、支柱性功能。

(二)宏观调控泛化的理论反思 

从历史角度看，“宏观调控”一词是伴随着我国建立市场经济而产生的。在1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，首次运用了“宏观调节”一词。这在当时是直接针对计划经济时期运用行政手段直接干预经济的做法而提出的，具有相当的进步意义。

结合实践发展，可以大致描绘出宏观调控的演进脉络：在改革开放初期，宏观调控主要是用作一种应对经济过热或经济危机的应急“反周期”之举；2002年以后，宏观调控被不断强化，在促进增长的目标下，逐渐成为了经济发展的常态，其作用范围也不断扩展；2012年以来，国家对宏观调控的态度开始趋于理性，特别是在党的十八届三中全会上有了重大转变。

应当看到，宏观调控在近几年来被过度强化，并且出现了明显的“泛化”现象。一方面，宏观调控的空间被不合理地扩大。在社会上，也形成了一种思维惯性，把宏观调控与经济干预混为一谈。另一方面，宏观调控的作用时间被不合理地延长，甚至长期被视为政府的首要工作。我们应当认识到，宏观调控不等于政府干预经济，它应当是一种特殊的、有针对性的举措，而非市场经济的常态。

(三)财税法功能的理性回归 

在理性认识宏观调控的基础上，可以进一步探讨财税法的宏观调控功能。从理论构造上看，宏观调控其实只是财税法的非常态的、次要的和附随的功能。财税所具有的调控职能一般表现为财税特别措施。只从宏观调控的层面出发，其实是一种以偏概全的做法，无法完整发挥财税法的应有效用，甚至会导致功能的异化。

从功能适配性角度来看，财税法的宏观调控功能天然地就是相当有限的。在政府干预经济的方式中，财税在早期被认为是最强有力的、最综合的需求管理手段，但其在近30年来已经“失去了大多数政策制定者和宏观经济学家的青睐”。因为财政事项应当由民主控制，而不能由政府任意随时变动。而且，财政杠杆的时滞性明显，其“副作用”也相当大。

过去，社会上将财税仅仅视为宏观调控工具，把财税法定位为宏观调控法，因此只看到财税法的宏观调控功能，而忽视了财税法的其他功能。这不仅在学理上难以自洽，而且招致了实践中的一系列难题与困境，财税法的应有作用没有得到有效地发挥。新一轮财税体制改革就是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。在“治理现代化”而非之前单纯的“经济市场化”目标导向下，我们必须告别此前过分强调经济功能尤其是宏观调控的传统思路，从国家治理的高度出发，完整地认识财税法在经济、政治、社会等诸方面中的功能。

三、范式创新：财税法功能的视域延展与立场转换

我们有必要系统梳理关于财政的研究成果，从中观察财税职能的演进与变迁，进而探索解构财税法功能的研究范式。

(一)拨疏：经济研究中的财税职能 

1776年，亚当·斯密(Adam Smith)提出，财政的职能也就是筹集“国防费、司法经费、公共工程费用、维持君主尊严费用”。随后，大卫·李嘉图(David Ricardo)等学者将财政的职能表述为维护国家安全、建立和维护国家法律及调整人们之间的关系。可见，在古典经济学派观点中，财政的职能就是建立和维持一个“廉价政府”。

19世纪后期，在垄断资本主义阶段，社会矛盾日益复杂，财政的职能也迅速扩大，以瓦格纳(Adolf Wagner)为代表的德国社会政策学派提出财政工具应当满足公共需求、调节收入分配等方面。由此奠定了公共财政的基石。

20世纪30年代，在经济危机的巨大阴霾下，凯恩斯(John Maynard Keynes)论证了政府干预经济的必要性，并将财政政策作为干预的主要形式。在罗斯福新政中，政府干预从理论变为了现实。但在70—80年代，随着“滞涨”难题的出现，以詹姆斯·布坎南(James McGill Buchanan Jr.)为代表的公共选择学派将财政活动的职能界定为解决“非政府经济不可能解决的，因复杂的经济相互依赖所产生的问题”。

关于财政职能论述的集大成者，当推马斯格雷夫(R.A. Musgrave)。他提出，财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三项基本职能。这一论述为我国学界普遍援引，教科书也多采纳此说。

(二)超越：财税视野中的国家变迁 

20世纪初，熊彼得(Joseph A. Schurnpter)指出，现代国家因财政而生，而国家又对财政进行了深刻的塑造。这种思路启发我们从国家层面出发来观察财税问题，发掘财税法在国家变迁与社会转型中的重要作用。

从起源上看，在封建国家中，财税的主要功能就是组织收入，以满足统治者的需求。因此，在封建时代“所有权者国家”的框架下，财税的功能定位也只能是“家计财政”。

通过围绕税收法定的艰苦斗争，西方实现了从封建国家到民主国家的历史转型。基于私人财产权保护的确立，现代意义上的税法也逐渐形成，其功能主要是消极意义上的，即防止其过分侵犯私人财产权。相应地，“所有权者国家”也演变为了“税收国家”。

两次世界大战使得财政收支水平激增，其中1960年至1980年期间增长最为迅猛，财政权表现出明显的权力性和公共性。在这一背景下，财政法应运而生，其功能更多地体现为如何保障和实现积极权利。此时的“税收国家”已经进一步在支出面演化为“预算国家”。

可见，从国家变迁的历史进程中，可以看出，财税法最早且始终如一的功能是组织收入，并随着经济社会的发展而逐渐将功能扩展到诸多方面。

(三)提炼：财税法功能的理论检视 

在我国，由于经济学对财政的研究起步较早，而财税法学则发端较晚，故而学界长期以来只偏重研究经济层面的“财税职能”。因此，学界多见有“财税职能”的研究，而罕见对“财税法功能”的探讨。其后，法学界开始认识到财税法具有“财政权力授予、权力规范、权力监督功能”，这是一大进步，但仍然是从国家权力出发来论述的。

更加深入地看，在财税法功能演进的过程中，有两条线索贯穿始终：一是社会财富总量不断增加，二是私权利保护不断加强。与此同时，财税法的立场也从权力本位走向权利本位，从“管理”转向“法治”，从“治民之法”转向“治权之法”，从最初服务于财政权的技术工具演变为控制和规范公共财产权以保障和实现私人财产权的“理财之法”、“强国之道”。

在“四个全面”的新阶段，财税法事关国家治理体系和治理能力优劣的基础性、支撑性的重要要素。因此，我们对财税法的功能不应只作形式上的界定，还应从实质意涵上加以发掘；不应只包括经济层面，还应涉及到政治、社会等层面；不应只从国家视角论述，还应体现社会本位和权利本位的要求，从依法治国、富民强国的角度来认识财税法的功能。

四、理财治国：财税法“三位一体”功能协同发力

在“四个全面”的新阶段下，财税法的功能可以表述为：规范理财行为，促进社会公平，保障经济发展，从而实现国家长治久安。

(一)规范理财行为 

作为一种公共财产法，财税法的直接功能就是理好公共之财，既要“定纷止争”，又要“物尽其用”。在规范理财行为的功能上，财税法主要是以财政法定的方式来实现的，即构建覆盖财政基本体制和财政收入、支出、监管的科学法律体系，并引导和约束财政权在这一框架内运行，以理财行为的法治化来确保其规范化。应当看到，在规范理财行为的过程中，财税法实际上是在处理中央与地方、立法与行政等主体间的关系，预算审批、财政收支划分等理财问题其实都是关涉国家政治架构与运行的根本性问题。

(二)促进社会公平 

财税法亦在演进过程中深刻地渗透了社会本位的思想观念，形成了促进社会公平的重要功能。 一方面，这要通过优化税制结构、彰显量能课税来实现。另一方面，这也离不开优化财政支出结构、加大社会保障投入。经济社会近几十年来的变化，使得人们要求进行跨期收入再分配和防御新型收入风险，这就催生了新的公共服务需求。当然，我国必须在现有国情的基础上稳步完善社会保障，以免掉入“福利陷进”。

(三)保障经济发展 

财税法经济功能应转变为长期的、间接的“保障经济发展”。具体来说：第一，要营造稳定发展的财税法治环境。财税法保障经济发展的首要体现，就是让泛化的财税调控回归理性，转而重视完善财税法律制度，打破地区封锁和利益藩篱，维护市场统一，并为市场主体提供稳定的预期和行为指引，营造有利于大众创业、市场主体创新的财税法治环境。第二，要更有效地提供公共产品和公共服务。要引导财政的投入方向转到基础设施建设等方面上来，为市场主体提供便利，而不是单纯地继续扩大政府直接投资。第三，要稳步推进结构性减税，让企业减负“轻装上阵”。

五、结语

规范理财行为、促进社会公平和保障经济发展，是财税法的三位一体功能。通过发挥经济、社会、政治功能，财税法可以理顺国家与纳税人、立法与行政、中央与地位、政府与市场等基本关系，由“理财”而“治国”。这三大功能的适配组合能够起到“整体大于部分之和”的最优化效果，在国家治理的诸要素中协同发力、综合施治，共同为实现国家长治久安提供制度保障。

进一步看，作为“公共财产法”的财税法，以“公共性”和“财产性”为特征，将纳税人从调控受体变成了平等对象，使财税法摆脱了冰冷、单向的对抗属性，营造出一种合作的财税文化，而这种良性互动的国民关系对于法治国家、法治社会的建设至关重要。在依法治国的全景蓝图中，如果我们能够正确认识财税法的功能，充分发挥其对于治国安邦的基础性作用，那么或可由此探索出一条温和、有效、渐进的法治财税路径。