摘要：本文从财政监督的几个重要方面对中国和外国以及古代进行了对比，试图在比较中指 出我国财政监督中的几个比较明显的漏洞，体制的诸多问题实为复杂，但万事开头难，只有从目前急迫需要改进的问题入手，才能进一步深化改革，完善我们的财政法律制度。

       关键词：监督 制度 透明 比较批判

       一个人的一生从来离不开监督这两个字，从写作业到过马路，无论我们的身份如何，扮演怎样的社会角色，都离不开各种各样形式的监督。可以说，监督是人类社会永恒的话题。任何一个社会的产生和运转都离不开权力和规则，任何一个社会在发展中都避不开如何保证权力公平行使和规则有效运转的问题。人类在此问题上做出了诸多用心良苦的设计，从形式到实质，从制度到实践，监督制度就是这其中最重要的方式之一。

       如果要探讨监督制度最原始的正当性，也许只能从人性的自私与不自觉说起，从社会心理学中找到一些依据。不过，这并不是我想讨论的重点，毕竟监督制度已经在历史中运作多年。我们所要关注的是如何在今天，在这个有着全新制度，面对全新世界的社会里让监督更好的发挥作用，制约权力，保障权利。

       如果把国家和政府的每一项监督制度设计都细数一遍，恐怕并不现实。在此对财政法律监督制度中的几个问题做一探讨。

       首先，先明确财政监督的几个基本问题。在我国，狭义的财政监督是指财政部门对于国家机关、企事业单位以及其他社会团体使用财政资金的情况进行监督；广义上的财政监督则是指，国家权力机关、司法机关、审计机关、行政监察机关、财政机关等具有监督职能的部门（通常我们主要探讨权力机关、审计机关和财政机关）对于财政预算执行单位进行的财政监督 ；更广的意义上，财政监督还应当包括新闻媒体和社会公众的监督，只是这种监督不具有直接的法律效力，往往是通过向权力机关、司法机关或者行政机关反映而得以实现，只有间接的作用罢了。

       纵观西方各国，从宏观的体系设置上，也大致如此。所以单从体系上来看，我们的财政监督并不逊色于西方国家的设置。但是我们的实施效果究竟如何呢？

       先从国家最高权力机关谈起。议会代表人民，享有最高权力，是人民意志的承载者。按理说，权力机关的监督即使具有不直接参与财政的间接控制性，也应当是最有制约力的方式。毕竟从公共财政的角度来看，财政资金的取得本质上是对人民权利的侵犯，人民代表当然有最高的权力去制约政府。

       比较一：天方夜谭——美国政府关门

       美国在这一点上，就充分发挥了权力机关的作用。在美国，按照1921预算与会计法案及1974美国国会预算截留控制法案等的要求，任何全权预算支出必须通过相应的年度政府算出预算案的支持方有效。在算出预算案因故延迟的情况下，政府可通过持续决议案对预算进行授权。若两者皆未能按时颁布，即称作出现资金缺口。1981年，时任司法部长本杰明•希弗莱蒂对反超支法案进行了诠释，要求当资金缺口出现时，关闭受影响的机构与服务，亦即开始政府停摆。2013年10月1日，美国联邦政府的2014财年开始，由于美国民主、共和两党尚未解决新财年的政府预算分歧，奥巴马政府的预算草案未能获得议会通过，联邦政府的非核心部门被迫关门。

       这在中国老百姓的眼里可以称作是一场天方夜谭，这不仅在于我们的政府从来没有关过门，而且政府的三公开销也让我们觉得我们的政府从来不差钱。这种不差钱的背后反映的实质是权力的制约无能。

       从中国目前的权力机关制约方式来看，人民代表大会也具有对于政府预算从编制到审批到执行的权力，但是中国政府却绝不可能出现关门现象。且不谈我们的“一揽子表决制”的笼统性和审查人员的非专业性，一个最大而且最现实的问题摆在我们眼下：预算开始于审批之前。我国的财政年度自公历1月1日期起至12月31日止，但全国人大每年3月召开，从审议到批复一般会持续到4月至5月，那么从1月到5月的时间里，政府就是在没有预算约束的情况下运行权力，可以说，完全达不到权力机关监督的作用。这种大的镂空，是我们现行监督体制下的一个大尴尬，如果我们想要切实落实权力机关的制约作用，就必须在制度上解决这种时间矛盾。当然，我并非鼓吹希望看到我们的政府关门，毕竟政府关门反映了政府预算工作的失误和不受信任，但是我们至少应当看到关门的可能反映了权力真正被关进了笼子。

       比较二：国库单一账户——财政监督的必走之路

       如果说权力监督还是一种间接控制，难以和财政运行产生最密切的联系的话，那么财政监督就应当凭着自身直接和经常的特点发挥优势，担当起监督大任。但是实践中我们的愿望还是得不到满足，以现在被世界各国采纳的国库单一账户为例，就足见我们的财政监督存在的漏洞。

       国库单一账户制度是国外的叫法，我国称之为国库集中支付制度，它是指从预算分配资金拨付、使用、银行清算，知道资金到达商品或劳务提供者账户的全过程直接控制 。它最重要的特点就在于所有的财政收入都要进入国库单一账户，所有的最终付款都必须从国库单一账户或者地区分帐户中支付。实行这种制度，实质就在于将政府所有的财政资金集中在国库或者国库指定的代理行开设的账户，所有账户财政支出都通过这一账户进行拨付，以进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金使用效益 。

       法国实行国库单一账户制度，即由经济财政部门在中央银行（法兰西银行）开立国库单一账户，将所有政府现金资源集中于该账户统一管理，同时设置国库分类账户与国库单一账户配套使用。其中，国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变动和各部门资金使用状况。意大利1976年开始实行国库单一账户制度，即将政府部门的所有现金资源（包括税收和其他预算内外收入）全部集中到国库在央行开设的国库单一账户，实行集中收付管理。同时，国库建立分类账册管理信息系统，管理政府部门的财务信息账户。每个部门（包括大区、市政）在国库部都有自己的分类账册，由国库统一记录资金流量和运用情况。但是，当涉及实际付款时，则由国库部门通过设在央行的国库单一账户来处理。美国财政部除在央行开立存款账户外（在央行账户的日终现金余额基本保持在50亿美元左右），其余大量现金则存入几家大型商业银行，即“税收与贷款账户”。根据每天国库收支预测，当央行账户日终现金余额可能低于50亿美元时，财政部在当天或次日上午11时以前，从商业银行“税收与贷款账户”调入现金补足；当央行账户日终现金余额可能高于50亿美元，财政部即将多余现金转入“税收与贷款账户”，赚取利息收入。英国财政部只在英格兰银行开设存款账户，目前日终现金余额保持在2亿英镑左右。根据每天的国库收支预测，若央行账户日终现金余额可能低于2亿英镑时，英国债务管理局在发行短期债券外，会卖出或回购所持有的金融工具，筹集国库所需现金。

       在发达国家普遍实行国库单一账户制度的情况下，我国的财政运行体制，还是以简单分散为特点。这就给财政监督造成了极大的困扰，所谓上有政策，下有对策，即难以应对财政部门内部采取各种会计手段产生的逃避责任、转移资产的行为。那么面对这种难以解决的暗箱操作，财政监督很容易就会流于形式。

       比较三：财政不透明——公众的迷茫

       上述两项比较可能涉及了更多的是制度上的设计，有关体制内部的改革还牵扯到诸多复杂的问题，那么对于和人民生活密切相关的更广意义上的监督也可以做些探讨。

       对财政的社会监督绝不是近现代社会才兴起的制度。唐代是中国封建社会的鼎盛时期, 经济和社会发展到了一个新的台阶, 在设立国家机构的时候,因袭隋制而惩隋之弊。 “每岁一进账, 三年一造籍。”唐代在初期就建立了比较完善的由下而上的预算制度, 并且县、乡的预算数字都要张榜公布, 以便群众监督 。可见，即使是在缺乏分权思想的封建社会，国家也意识到财政透明的重要性和群众监督的积极作用。

       公开是监督的前提，在2007年4月，我国国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（就宏观层面上对政府信息公开的各个方面进行了总体规定。可是从实践中我们不难发现，我国各级政府信息公开制度发展水平良莠不齐。而财政信息公开制度作为信息公开制度的重要组成部分，就更不必提。且不说如同唐朝一样的张榜公开，即使是专门寻求公开恐怕也会被政府拒之门外。于是人民的监督往往变成了一场侦探游戏，从手表，从情妇去寻找蛛丝马迹，披露政府腐败，这样的情况尴尬而又无奈。

       信息获取渠道的不便是第一层面，在第二个层面上来说现实中即使人民有了对政府财政状况的质疑，要想监督也是难上加难。向权力机关、财政机关和司法机关的举报和揭露总是受到重重阻挠，要么不受重视，要么被相互掩盖。这也就导致了为什么媒体成了人民心中的公知，似乎只有把事情闹大才有可能真正起到监督作用。

       所以说，与其批判媒体的不负责任和公众的大呼小叫，倒不如真正建立一套公开透明的信息披露制度和可行性较强的群众意见接纳制度。即使在通讯手段极不发达的唐朝都会选择张榜公告，在今天这个网络和电视异常发达的信息社会，这绝不是难事。

       评论浅薄，只是从几个比较看得见的表面现象指出了我们财政监督过程中的不足。现实中，无论是体制还是法律上我们都还有太多要做。希望我们的财政改革能够正视这些问题，认真解决这些问题。有监督才有公平正义，我们的国家任重道远。

       参考文献：

       《财税法——原理、案例与材料》刘剑文

       《西方国家国库管理制度特点及借鉴》 河北大学财政系 宋凤轩

       财政部财政科学研究所 宋超

       《中国古代的财政监督制度研究》 中南财经政法大学 黎柠

       《我国财政监督法律制度研究》 中央民族大学 胡玉国