过去二十年里，为了提高运作效率和有效性，改善对纳税人的服务，许多国家税务机关的组织结构经历了重大改革。总体而言，这些改革反映了税务机关结构演化中一个的普遍趋势，即从最初以税种为主要标准的结构模式演化为以功能为主要标准的结构模式。有些税务机关还根据“纳税人分层”（taxpayer segment）设计其服务和检查职能，至少对纳税人大户如此。有些甚至更进一步已经采用纳税人分层模式，例如澳大利亚和美国。

一、典型结构模式

1.“税收种类”组织模式：最早为税务机关采用的组织模式是以“税种”为主要标准。按此模式，对每一种税单独设立一个多功能部门负责，各部门功能自足且相互独立。虽然此模式适应早期征管目的，但逐渐暴露出诸多不足，包括：

- 无效率、高成本，原因在于功能重叠，包括登记、会计、信息处理；

- 涉及多税交易的纳税人（例如企业）感觉很不方便，因为他们必须在同类问题（例如欠税问题）上与多个部门打交道；

- 在管理和协调不同税种之间的遵从行为时，无论是税务机关还是纳税人，都感觉复杂。

- 税种的分开管理增加了纳税人税收待遇不一致性的几率，如服务、欠税强制征收和审计；

- 这种安排不利于职员的灵活选任，因其技能（常常是整个职业生涯）基本上局限于某一特定税种；

- 此模式使得税制的管理过于碎片化，加大了组织计划和协调的复杂性。

2.“功能”结构模式：为了克服上述不足，许多税务机关决定重组其组织结构，采用以功能（functional）标准为主的结构模式。根据功能结构模式，职员主要按照功能类别（例如登记、会计、信息处理、审计、征收、上诉等）组织起来，一般跨税种工作。这种组织税务工作的模式使得税种之间的工作流程更为标准化，由此简化了纳税人的电算化和事务安排，从而有助于提高工作效率。与“税种”模式相比，功能模式似乎拥有更多优势，其采用导致诸多旨在改进税务行政绩效的改革，例如税务咨询采取一站式服务，纳税人登记采用统一的制度，税款支付和税务会计采用相同的方法，税务审计和欠税征收实行更为有效的管理。不过，也有很多税务机关认为，此模式并非完全适合对不同纳税人阶层的遵从管理，因为不同阶层的纳税人具有不同的特征、行为和税收遵从态度。

3.“纳税人阶层”组织模式：在少数发达国家（如澳大利亚和美国），新近出现了按照“纳税人阶层”（taxpayer segment），如大企业、中小企业、高净资产个人，来安排税务机关的服务和执行功能。其逻辑在于，每一纳税人群体有着不同的特征和税收遵从行为，因此呈现出不同的税收风险，从而需要一个更具针对性的管理方法。为了有效管理风险，税务机关需要研究和实施适合各纳税人群体独特特征和遵从问题的战略，如法律阐释、纳税人教育、服务改进、更具针对性的审计。税务机关也需要采用结构化的方法来研究和理解这些遵从问题到底是什么。“纳税人阶层”组织模式的支持者认为，将关键的功能活动集中于一个统一的、专门的管理结构中，有利于改进整体遵从水平。但纳税人阶层”模式的适用尚处于早期发展阶段，许多国家只是部分运用此模式，如设立专门的纳税人大户办公室。

二、国际演进趋势

从经合组织2013年的信息调查来看，在税务机关的组织结构方面，国与国之间仍存在着重大的差异。但是，52个受调查税务机关中有14个将功能模式作为设计税务行政业务的首要标准，这说明功能模式显然更受倚重。另有35个税务机关报道其实际采用的是包括功能标准在内的某种更为广泛的混合标准。调查显示，有44个税务机关通过设立专门的业务部门来管理大户纳税人的税收事务（在少数国家仅限于与审计有关的业务），以此完善其功能模式为主的结构。

有关税务机关的组织结构其他方面的重要观察还包括：

- 绝大部分税务机关（52个国家中有42个）设有专门的处理中心（例如纳税申报表和税款支付的处理中心）；

- 不到四分之一的受调查税务机关设有专门部门来管理高净资产个人的税收事务，尽管这部分纳税人数量显著增长，财富也在加快集中；

- 只有7个税务机关内部设有欠税征收功能。调查和研究显示，有3个国家（即智利、意大利和瑞典）对欠税强制征收有特别的安排，将此工作的一部分或者大部分放在税务机关外部进行；

- 在智利，欠税强制征收是由另一独立的政府部门（财政部）负责，该部门也负责其他政府债务的征收；在瑞典，欠税强制征收是独立的强制征收局（Enforcement Authority）的职责，这一单位直到2006年7月以前还是税务局的一部分；不过，强制征收局按独立的机构运作，征收除欠税之外的其他债务，与税务机构有着密切联系（例如IT和行政支持）；在意大利，欠税征收实行外包。

- 经合组织成员国中的绝大部分税务机关仍设有专门的业务部门负责严重税收欺诈或逃税案件的调查；

- 在信息技术提供的组织安排方面，受调查的税务机关之间差异很大。有的内设综合业务部门执行系列功能，有的在财政部内设立集中的IT业务部门，与财政部其他业务部门共享，有的则部分或全部外包给私人部门。据加拿大报道其最新发展，设立了一个新的政府部门——加拿大共享中心（Shared Services Canada）——向多个政府机构（包括加拿大税务局）提供IT技术支持，目的是降低成本，使业务合理化。

（摘译自OECD《税务行政2013》，丁一译）