2005年8月23日召开的第十届全国人大常委会第十七次会议审议了《中华人民共和国个人所得税法》修正案草案。据悉，这个修正案并不是对个人所得税法的全面修改，而只是就两个社会反映最为强烈的迫切问题做出的修改：一是提高个人所得税起征点，将个人工资、薪金所得的费用减除标准从800元拟提高到1500元，以减轻中低收入者的个人所得税负担；二是规定高收入者的自行申报纳税制度。关于个人所得税法的全面修改今后仍将是社会普遍关注和讨论的热点问题，尤其是对于如何充分发挥个人所得税法在调节贫富差距方面的作用问题更为关切。

        一、对个人所得税调节贫富差距功能作用的两种不同观点的看法

       中国当前贫富差距在不断扩大。国际上用来分析一国居民收入差距状况最普遍的测量方法和通用指标是基尼系数，用0—1之间的一个数字来表示。基尼系数为0 ，表示一国的全部收入在所有居民中平均分配；基尼系数为1，表示一国的全部收入归一人所有。国际公认的标准是：0.2以下说明分配过于平均；0.2—0.3说明分配比较平均；0.3—0.4说明分配差距适当；0.4以上说明分配差距过大。

       有关调查结果表明，2003年中国居民收入的总体基尼系数已超过0.46，离0.5的临界点已经很接近了。与发展中国家和一些转型国家相比，中国的收入差距之大已位于世界前列。尽管基尼系数只是一个客观的描述性标准，统计中也难以将所有实际收入都计入其中，但它至少从一个侧面反映了目前我国收入分配的差距已经突破了合理的限度。2004年12月中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》显示，收入最高的10％的家庭财产总额占居民全部财产的比例超过45％，收入最低的10％的家庭财产总额占居民全部财产的比例却不达1.5%。最富有的10％家庭与最贫穷的10％家庭人均可支配收入的差距已超过8倍，有60%的城镇居民人均可支配收入达不到平均水平。在社会收入差距中，城乡差距更为普遍和严重。根据国家统计局的资料：中国的银行储蓄存款80%属于20%的高收入者。许多富豪不仅在国内外拥有多处豪宅和各种高档轿车，而且日常消费常常是一掷千金和万金，而一些特困群体的基本生活都难以保障。中国社会的收入差距与贫富分化问题越来越引起人们的普遍关注。

       个人收入差距的扩大超过了一定的“度”，不仅会影响社会的安定，而且对经济的持续增长也是不利的。要构建和谐社会，就必须正视目前的收入差距，要在发展的基础上，有效地运用经济手段和法律手段来调控收入差距，使居民的收入差距保持在一个基本合理的范围内。

       鉴于上述状况，于是有许多人将我国目前存在的贫富差距扩大的现实完全归咎于个人所得税制度，认为我国个人所得税制度没有起到调节贫富差距的作用，进而认为个人所得税法的改革应当充分发挥“劫富济贫”的作用，对高收入者多征税、征重税，对中低收入者少征税或不征税，以实现社会财富分配公平的目标。

       这种观点过于夸大个人所得税调节社会财富分配的作用是有失偏颇的，甚至可以说是“均贫富”的传统文化观念的反映。虽然，个人所得税具有调节社会财富分配的功能，但它只能在一定范围内和一定程度上发挥作用，不能指望这一种制度去解决贫富差距问题。例如个人所得税只能对社会既有部分财富的分配发挥一定作用，但解决不了因为制度和体制上的原因所造成的贫富差距问题。也就是说，个人所得税主要偏重于调节增量而不能调节存量，无法解决初次分配不公的问题，个人所得税无法对已然存在的存量课税。我们现在贫富差距拉大，主要是因为收入初次分配极不公平，富豪们的资产主要是通过初次分配形成的。所以，个人所得税只能对缩小现存的贫富差距发挥一定作用，而对于贫富差距形成过程的影响力却是有限的。

       当前收入分配差距扩大，是由多种原因造成的。在这些原因当中，有些是合理的，有些是不合理的。有人将贫富差距的形成概括为发展的原因、体制的原因和制度的原因三个方面，笔者认为是符合实际的。

        从发展的角度看，随着经济的发展，必然会出现经济收入的增长有快有慢、有人先富有人后富的现象。可以说，收入分配差距是经济发展过程中的客观规律。当经济发展比较落后时，为了促进经济的发展，需要适当地扩大收入差距。因为在经济发展初期，社会资源比较少，如果采取均匀配置，效率是很低的。而如果把有限资源的配置向发达地区和朝阳产业倾斜，就会产生很高的效率。我国改革开放20余年来就是这样做的。这对整个社会效率的提高显然是有好处的。因此不能把收入差距的扩大仅仅看成是一种消极的后果，而更应把它看成一种积极的动力，是改革和发展的动力。当然，经济发展到一定水平，当需求成为制约经济发展的因素时，就要通过公平分配来扩大需求，刺激经济的持续发展。扩大需求的一个重要手段就是缩小收入分配差距。

       从体制的角度看，中国市场经济体制的逐步建立促进了贫富差距的扩大。选择了市场经济体制就意味着认可贫富差距的合理性。因为市场经济体制所决定的分配形式必须是按各种生产要素来分配，生产要素包括劳动、土地、资本、技术、管理、知识等等。生产要素的所有者所拥有的要素不同，因而要素所有者的收入必然会拉开差距。谁适应市场化过程的能力越强，谁就有可能率先富裕起来，从而占有更多的社会财富。计划经济体制下的所谓按劳分配，是平均主义的分配方式，平均主义的分配其实是最不公平的。市场经济条件下的分配虽然也要坚持公平原则，但这种公平的含义更应理解为机会的公平，分配过程的公平，而不能理解为分配结果的平均。分配结果的差距是很自然的和正常的。

       再从制度的角度看，由于在社会转型改革过程中制度建设的滞后，制度弊端和法制漏洞的存在，也是造成贫富差距拉大的重要原因。例如在国有企业改制过程中，由于缺乏必要的资产评估制度、公开、公正与公平制度和监督制度，致使相当一部分中国富豪并不是通过勤劳致富或者资本经营而成为富豪，而是通过“发现”国有资产的价值，用低廉的价格购买国有资产，从而在一夜之间暴富。再如一些垄断行业凭借其垄断地位所获得的超额利润，成为其职工高收入的来源。实际上，这些垄断行业的高效益都是靠非市场、非劳动因素获得的。他们凭借其垄断地位所带来的超额利润并没有上缴国家财政或转为国有资本，而是直接或间接地转化为职工收入或福利，从而造成行业间的收入差距过大。目前，在一些垄断行业中，连普通职工(如司机、清洁工等)的收入都远远高于社会劳动力市场的价格。还有，违法和腐败现象的存在也大大加剧了收入分配的不公平。诸如偷税漏税、走私贩私、制售假冒伪劣产品、进行非法交易、贪污受贿、以权谋私、权钱交易等现象的存在，成为各种灰色收入和黑色收入的主要来源。灰色收入和黑色收入都不是税法规制的对象。再有，中国的税收制度不健全，对高收入群体缺乏合理的限制措施，而对低收入群体又缺乏必要的保障手段，也成为贫富差距拉大的重要原因之一。根据学者的研究，近年来全国平均每年流失的各类税收约为6000亿—7000亿元。国家税收的严重流失，一方面使一部分富人的财富迅速膨胀，另一方面又大大减少了国家的财政收入，降低了国家的再分配能力，政府对贫困群体的扶助和救济力不从心，最终进一步加大了贫富之间的差距。

       由以上对贫富差距形成原因的分析可以看出，调控收入分配差距是一项综合性的系统工程，需要经济体制改革、政治体制改革和完善法制等多方面的综合作用，既要从源头上采取措施，规范初次分配的各个环节，也要通过完善法制，建立起一个协调配合、覆盖居民收入分配全过程的二次分配调控体系。而仅就税收调控来说，为强化税收对个人收入分配的调控功能，不但要完善个人所得税制度，还要建立健全财产税、房地产税、社会保障税、证券交易税、遗产税等项制度，形成完整的收入分配的税收调控体系，尽量缩小规避税收调节的空间，确保收入分配差距保持在一个合理的范围之内。因此，单靠个人所得税是难以发挥如此功效的。

       可见，企望单纯通过对高收入者多征税、征重税的“劫富济贫”的手段来缩小贫富差距的观点，显然是片面的，对经济和社会的发展是有害的。

        与上述观点相反，一些人则过于轻视个人所得税调节贫富差距的作用。这种观点认为，税收的主要职能是组织收入，至于调节经济和分配的职能是附带的；个人所得税在我国不是主体税种，不可能对缩小贫富差距有多大作用。这种观点同样值得商榷。

       首先，虽然税收的主要职能是组织财政收入，但这并非税收的唯一目的。现代税收在调控社会财富分配，促进资本形成，控制通货膨胀，保护国内产业以及消弭奢侈浪费现象等方面均扮演着重要角色。个人所得税是政府达成各种政策目标的一个重要工具，所以备受世界各国的青睐。目前，个人所得税已经成为世界上大多数国家，尤其是西方发达国家税制结构中最为重要的税种。之所以如此，个人所得税除了筹集财政收入的职能外，还有为政府的宏观经济调控、保障分配公平、维护社会稳定等政策服务的职能。这些职能并不是筹集财政收入职能的附属职能，甚至可以说，个人所得税调节经济和分配的职能对于如何开征个人所得税具有指导性的意义。因为如果不从调控社会经济和收入分配的角度出发，所制定的个人所得税法只能是盲目的，非科学的，个人所得税法实施的效果肯定不会好。再从事实上看，个人所得税对缩小居民收入分配差距是很起作用的。例如20世纪80年代的英国，税前的收入差距很大，基尼系数在0.5以上，而税后的收入差距便降低到0.4以下了。所以，认为调节经济和分配是个人所得税的附带职能，从而轻视个人所得税对调节收入分配的作用的观点是不能成立的。诚然，能够调节个人收入分配的并不只有个人所得税，还有财产税如房产税、遗产税、赠与税等也都具有调节分配的职能。但是，我国目前财产税尚未开征，个人所得税是惟一调节个人收入分配的税种。如果再不重视个人所得税的作用，那么如何利用税收去调节收入分配，维护社会公平呢？

       其次，至于说个人所得税在我国不是主体税种，不可能对缩小贫富差距有多大作用的看法也是不能成立的。不可否认，个人所得税目前在我国确实不是主体税种。据统计， 我国个人所得税占国家税收收入的比例，1998年为3.4%，2001年为4.4%，2004年全国个人所得税收入有了较快的增长，为1737.05亿元，占当年全国税收收入的6.8%。即使这个比例与世界发达国家甚至发展中国家相比也是很低的。世界上一些发达国家以及一些发展中国家都把个人所得税作为主体税种，个人所得税收入在国家税收总额中占有很高的比例。美国联邦政府2000年的税收收入中，个人所得税占50.7%，德国、日本等国家个人所得税始终占国家税收收入的40%左右。就连许多发展中国家，诸如印度、泰国、波兰、匈牙利等，个人所得税也占到全部税收收入的15%左右。而中国的个人所得税至今仍然是一个收入很少的小税种，在国家整个税收体系中所处的地位十分低微，它对调节社会财富分配的作用之微弱也就可想而知了。认为个人所得税在我国不是主体税种，不可能对缩小贫富差距有多大作用的观点，在一定程度上反映了现存的现实。但是，现实的并不就是合理的。个人所得税目前在我国没有成为主体税种，恰恰是我国税收法制建设的缺陷所在，也是使贫富差距增大的一个重要原因。而这正是需要改革的。

       社会财富增长的最大化与社会财富分配的公平化相统一，是实现社会公正，保持社会稳定的基本要求。实现社会公正的一个重要手段，就是建立健全调节分配的制度。个人所得税法是调节社会分配制度中的一项极其重要的法律制度，它应当在调节社会分配、缩小贫富差距中有更大的作为。

        当前的个人所得税法改革首先应该确立什么样的价值坐标，是效率优先、兼顾公平，还是公平优先、兼顾效率，抑或是公平与效率并重？这一直是一个争论很大的问题。有学者认为，要在坚持效率优先的前提下，兼顾个人所得税对收入分配的调节作用，促进社会公平。如果忽视效率，简单让“收入多者多纳税，收入少者少纳税，没有收入者不纳税”，是否会产生罚勤奖懒的负面效应？有人则进一步认为，无论多么公平正义，若没有效率，一切将化为乌有。立法者在立法决策时必须首先判断其是否有利于促进有限资源的合理配置和利用，是否有利于节省市场交易成本和提高社会经济效益。但也有学者认为，个人所得税法应该公平优先，同时兼顾效率。这次全国人大常委会审议国务院提请修改个人所得税法，其原因就在于现行个人所得税法极大地损害了社会公平，带来的结果是民心的偏离。中等收入阶层成为课税主体，而低收入阶层却未受到应有的照顾，相反，富人更多的却置身于个人所得税的征收范围之外。贫富差距日渐拉大，损害了和谐社会的建立和执政的基础。

        笔者认为，效率和公平是紧密联系，相辅相成，互相促进的关系。这二者究竟孰轻孰重，必须从实际出发，审时度势，慎重地做出选择。个人所得税法修改在效率和公平之间的价值定位，也应该因时而易，适应时势而变化，不能一概而论，也非一成不变。25年前讨论收入分配调节，更多关注的是如何消除平均主义、“大锅饭”问题，提高效率是当时经济和社会发展的关键，于是提出了“效率优先，兼顾公平”的改革理念。在这种理念的影响下，中国经济发展的效率能量得到了空前巨大的释放。当时提出的“效率优先，兼顾公平”的改革理念强烈冲击了根深蒂固的计划经济时代的效率与公平观念，为中国市场经济的发展提供了一个很好的思想理论基础。这种理念符合邓小平“让一部分人先富起来”的思想，即首先通过效率机制把社会财富的总量做大，然后才可能更好地解决社会公平问题。在当时历史条件下，不讲效率优先的公平只能是贫困的公平和落后的公平。但是，经过20多年的改革开放，今日中国的国情已与当年大不相同。中国社会财富的总量已经相当大，GDP位列世界第六。与此同时，财富分配不均、社会两极分化现象日益严重，已开始令社会感到不安。大量发展中国家的例证表明，收入差距的扩大可能会导致政治不稳定乃至整个社会的不稳定，社会不稳定反过来又影响到整个经济的发展。以基尼系数来衡量，我们国家目前的收入差距已经非常接近可能引起社会动荡的临界点，收入差距的进一步扩大将会带来难以预测的严重后果。在这种情况下，如果再一味强调“效率优先、兼顾公平”恐怕就不合时宜了。今天，关于效率和公平的关系，恐怕不能再提“效率优先、兼顾公平”的口号了，起码应该是两者并重，统筹兼顾，甚至要更多关注公平问题。基于这个理念，今后个人所得税法的修改应当把如何保障收入分配的公平作为重点研究的课题。

        二、围绕调节贫富差距的个人所得税法改革

       在调控个人收入差距的税收调控体系中，个人所得税是最核心的税种之一，但我国现行个人所得税法调控个人收入差距的效果却很不理想。实际征收中“贫富倒挂”，中低收入者成了个人所得税的主要纳税主体，高收入者偷税漏税的现象严重，反而纳税很少。造成这种状况，既有个人所得税法律制度本身不完善的原因，也有征管执法不力的原因，因此亟待改革和完善。

       （一）个人所得税制度设计的类型选择

       综观世界各国个人所得税的制度设计，可分为分类所得税、综合所得税及分类综合所得税三种类型，分类综合所得税又可称为混合所得税类型。分类所得税是指针对各种不同性质的所得分别按不同的税率征税，税率多数为比例税率或较低的累进税率。其优点是课征比较简单，并可依所得性质的不同采取差别税率课税，缺点是不能贯彻量能负担原则，即按纳税义务人的实际纳税能力课税，有失公平；综合所得税是将纳税义务人的各种所得加以合并，扣除准予减除的各项费用后，以其余额衡量其纳税能力，按累进税率课税。这种类型较能体现量能负担原则；分类综合所得税是指对一定金额之下的所得按分类所得税课征，而当其各类所得之和达到某一标准数额时，则再加征综合所得税，使高收入者的所得税负能作累进性增加，体现了税负公平原则。

        我国目前实行的是分类所得税制。实行单一的分类所得税制，对于收入来源多、综合收入高的阶层，由于费用的多次扣除，实际承担的税负较轻，收入高却没有多纳税。现行个人所得税共有11个征税项目，分别做费用扣除后按差别税率分类征收。与综合各项所得的征收模式相比，调节个人收入分配的力度有很大局限，不能体现公平税负、合理负担的原则。11个征收项目分别规定了3种税率，即适用于工资、薪金所得的9级超额累进税率，幅度为5%—45%，适用于个体工商户的生产经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得的5级超额累进税率，幅度为5%—35%，以及适用于上述所得之外的其他所得（包括劳务报酬所得）的20%的比例税率。从中国的现实看，个人所得税很难征收到富人。因为个人所得税9级累进制税率只适用于工资和薪金，而高收入富人的主要收入来源并非工资和薪金，而是其他所得。例如在劳务报酬这一征收项目中，堪称巨富、豪富的所得者，诸如影星、歌星、体育明星之类的大腕均属于这一类别的纳税人。他们过着人间最高享受的生活，如一位影、视、歌三栖女明星购买一座豪宅，一掷就是3000万元。可是这一类纳税人的分项收入纳税率却只有20%，同工资、薪金所得的45%纳税率相比显然太低了。因此应当改现行分类个人所得税制为综合与分类结合的个人所得税制，把具有较强连续性、经营性和劳务报酬等项的收入列入综合所得的征收项目，实行累进税率，对其他所得项目仍按比例税率分项征收。综合计征和分类计征相结合，较为科学的划分是把工资、薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得和财产转让所得等项目列入综合计征范围，对利息、股息、红利所得、偶然所得等其它所得仍可实行分类征税。

       （二）个人所得税免征额确定的方式

        我国现行个人所得税法规定的免征额过低，结果使中低收入阶层承担了主要的税负。国家税务总局的资料显示，个人所得税是1994年税制改革以来增长最快的税种之一，平均增幅高达48％。其中，来源于工资、薪金的税收收入占41％，来源于利息、股利、红利、财产租赁等资本所得的税收收入占35％。而在上海、北京、深圳、厦门等城市，针对工资、薪金所得的税收占个人所得税收入的比例超过60％。现行个人所得税法中工资、薪金所得征收项目的800元起征标准是1993年制定的，10多年来，收入来源结构、消费支出结构和社会分配结构发生了很大变化。1993年，就业者月薪收入在800元以上的为1%左右，到2002年已升至52%左右。另据统计，2004年全国城镇在岗职工每月人均消费支出为1143元，已超过个人所得税法规定的每月800元的费用扣除标准。由于目前财政再分配调控手段未能充分发挥其应有的功效，不仅对收入分配差距的调控能力弱化，而且在某些领域还存在逆向调节问题。一方面对高收入阶层缺乏基本的调节和监控手段，致使高收入群体逃税、避税行为极为普遍，从而导致高收入富人的纳税额低于工薪阶层纳税额的状况；另一方面因个人所得税起征点过低，导致工薪阶层成为个人所得税的纳税主体。国家税务总局局长谢旭人指出，2004年中国个人所得税收入65%来源于工薪阶层。据《环球时报》报道，中国富人的税收负担是世界上最轻的，同时，中国又是世界上个人税收负担第二重的国家，仅次于法国，是亚洲税负最重的地区。这种现象表明我国个人所得税制度调节贫富差距的功能基本失效，已经开始偏离公平，甚至滑到“劫贫济富”的边缘。为改变这种局面，提高个人所得税的免征额已成为迫在眉睫的当务之急。

       我国政府对贫富差距扩大的现象已经引起高度重视，并采取各种措施来调节收入分配，缩小贫富差距。国务院这次提请全国人大常委会审议的个人所得税法修正案草案将起征点由800元提高到1500元，即是措施之一。个人所得税起征点确定为1500元是否就是合适的呢？社会上依然议论纷纷。许多人认为仍然过低，上调至2000元甚至更高才较为合适。理由是，现在月工资收入2000元左右的中低收入人群家庭负担最重，他们上养老下养小，又要买房子，还要为孩子支付高昂的教育费用，各种开支很多，而且物价不断上涨。扣除这些开支以后，许多家庭连基本的生活费用都难以保证。

       笔者认为，个人所得税免征额的确定，应兼顾公平与效率两个方面，既不能过高，又不能过低。如果标准太高，就会造成税收的大量流失，影响国家财政收入，最终也达不到良好的调节分配的效果；如果标准太低，将损害中低收入阶层的利益，影响正常的社会消费能力，进而影响整个经济的发展。基于上述考虑，个人所得税免征额的确定可以采取如下方式选择：

       第一，以个人所得额为标准的法定扣除方式。即现行个人所得税法规定的扣除方式，不区分纳税义务人的个人和家庭情况，一律按法定标准统一扣除。如果采这种方式，起征点可以考虑定得比1500元更高些，以进一步减轻中低收入者的税收负担，也使调整后的起征点保持相对稳定。

       第二，标准扣除与个人宽免扣除相结合的方式。即对纳税义务人予以标准扣除之外，还根据纳税义务人扶养人数的情况给予个人宽免扣除。美国、英国、日本等国家均采取这种方式。美国个人所得税法规定，对纳税义务人除了标准扣除，还根据纳税人的申请给予其被扶养者宽免扣除。被扶养者一般是指从纳税人那里接受超过其一半生活费用的纳税人家庭成员，或与纳税人有亲戚关系。英国称个人宽免扣除为生计扣除，指允许从纳税人个人所得总额中扣除纳税人用于本人生计及扶养家庭成员等方面的费用。日本将个人所得扣除分为对人的扣除和对事的扣除两大类，其中对人的扣除，包括所有的人都可享受的基础扣除和因本人及家庭成员的原因的特别扣除，如配偶扣除、抚养扣除、残疾人扣除等等。这种扣除方式更能充分体现量能负担原则。个人所得相同，而各个所得者承担的扶养人数和负担轻重不同，他们的生活水平就会有很大差别。我国个人所得税法在这方面考虑较少。实行统一的扣除标准，不考虑纳税人个人及家庭的具体情况，看似公平，其实很不公平。如果采取标准扣除与个人宽免扣除相结合的方式，则法定的标准扣除可以定得比1500元更低一些。

        第三，扣除标准既要统一，又应有一定的灵活性。由于我国各地区的经济发展水平差别很大，“一刀切”的规定很难完全切合全国各地区的实际情况。一些人担心，大幅调高个人所得税起征点会大幅减少中西部贫困地区的财政收入。在目前转移支付制度还有缺陷的情况下，可能会进一步影响落后地区的政府提供公共产品的数量和质量。免征农业税和特产税，已经减少了一大块财政收入，调高个人所得税起征点势必又会减少一块财政收入，加上中央财政转移支付的额度往往不能及时完全到位，县级以下的政府财政将会相当困难。建议中央根据不同地区的经济发展状况，在坚持法定扣除标准统一的前提下，给予特定地区一定幅度的自主决定权。

       （三）加强对高收入者的税收征管力度

       我国个人所得税征收中出现的“贫富倒挂”的结果，除了起征点过低之外，另一个重要原因就是高收入纳税人未被有效监控。工薪收入最容易监管，难于监管的是非工薪收入，偷逃税现象主要发生在非工薪收入中，而高收入绝大部分也往往是通过非工薪收入获得的。例如，一些私营企业主将应由个人负担的吃喝玩乐、衣食住行等费用全部算在了企业账上，打入企业成本。一些企业通过投保团体险，将投保费用计入福利、成本或补充养老保险等账目，等于把钱直接以工资、福利的形式发放给员工，免去了员工一大笔个人所得税。将个人消费转为公司经营成本，不仅逃避了个人所得税，而且由于经营成本增加， 也少交了企业所得税。在美国，即使是私人的企业，公司支出与个人支出的范围也有着严格的规定。纯属个人消费如果列支在企业账中，税务部门即认为是逃税行为。据了解，在我国各种所有制形式的企业中，都存在着利用各种方式逃避个人所得税的现象。如一些跨国公司利用其方便条件在中国大陆之外的银行中开立个人账户，将个人收入直接以外币形式存入，以逃避国内税务监管。除此之外，还有很多逃税的手段，如股票期权等。因此，需要大力加强对高收入人群的税收征管。至于如何加强对高收入人群的税收征管，是一个十分复杂的问题，需要认真加以研究。

       1、建立健全高收入者自行申报纳税制度及其配套制度

       个人所得税法修正案草案规定：“个人所得税，以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人。个人所得超过国务院规定数额的，或者在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的，以及具有国务院规定的其他情形的，纳税义务人应当按照国家规定办理纳税申报。扣缴义务人应当按照国家规定办理全员全额扣缴申报。”对不申报或申报不实的纳税人，按照税收征管法的规定，税务机关可处以不缴或者少缴税款的50%以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一规定意味着对高收入者实行双重申报、交叉稽核的监管制度，有利于强化对高收入者的税收征管，堵塞税收征管漏洞。有人据此认为高收入者轻松逃避纳税的时代已经过去了。

        但是，制度的设计与制度的实行是两回事。再理想的制度设计，如果不能真正得到实行，那将不过是一纸空文而已。有人指出，目前依靠纳税人主动申报纳税不太现实，执行的难度很大，效果也不一定理想。我国领导干部个人财产申报制度已实施多年，可以说基本没有效果。一些贪官污吏利用职权，贪污受贿，谋取私利，非法所得几十万元、几百万元甚至几千万元，并且利用这些非法所得购买房地产，投资入股，但申报个人财产时都是隐瞒不报，却很少被发现，更少有被查处。症结何在？一是我们的相关制度不健全，不配套。在发达国家，由于个人收入和支出绝大部分通过银行账户转帐，纳税人究竟有多少个人财产很容易查清楚，因此税务部门可以通过银行系统来实现征税监控。一旦纳税人不申报或申报不实，很快就会被发现和受到查处。而在我国，目前社会上现金的流通量太庞大，收入（包括合法收入和非法收入）很多都是现金支付的，加之银行存款并未真正做到实名制，税务机关很难实施监控。如果纳税人不主动申报，税务部门就无从知晓，更谈不上追缴和处罚。虽然不排除个别人因被举报而受到查处和追缴，但是，如果仅仅依靠他人举报，难免挂一漏万，解决不了问题。二是个人自行申报纳税还有技术条件的障碍。北京市实行网上纳税申报制度已经两年，但是由于网络技术不过关，使得没有足额申报而受到查处的纳税人微乎其微。

        为了使纳税人自行申报纳税制度得到真正实行并收到实效，必须建立健全相关的配套制度。诸如加快建立和普及全国联网的个人金融信用卡账号制度，增加收入的透明度。只有所有的收入往来都通过银行帐户，才有可能真正掌握每个人的真实收入；实行银行存款真正实名制；建立具体的财产登记制度；严格企业财务管理制度，规范经营成本计算等等。同时要加强网上纳税申报的技术支持，以及时发现和查处不申报及申报不实的行为。

        2、扩大“工资、薪金所得”的适用范围

        以往税务部门在征收个人所得税时对工资、薪金的认定范围比较狭窄，使高收入者逃税有了可钻的空子。2005年4月国家税务总局发出的通知规定，企业为员工支付各项免税之外的保险金，在企业向保险公司缴付保险金并落到被保险人的保险账户时，税务部门应将此项金额并入员工当期的工资收入，按“工资、薪金所得”项目计征个人所得税。同时，还就企业员工股权问题作出规定，明确从2005年7月1日起，参与企业股票期权计划的企业员工在行权时，对当日“施权价”与公平市场价的差额，应按“工资、薪金所得”计征个人所得税。这些举措对于堵塞企业变相发放工资、奖金、福利金以逃避缴纳个人所得税的漏洞，矫正高收入低税负的偏差，将发挥良好的作用。