2012年7月6日，全国人大官方网站公布了《预算法修正案（草案）（二次审议稿）》，并在一个月的时间内公开向社会征求意见，共征集到意见330 960条。自2005年最高国家权力机关开始通过其官方网站公开向社会征集对法律草案意见的做法以来，这一数量位居第二，仅次于《劳动合同法修正案（草案）》征集到的557 243条。对预算法修正案草案的热烈研讨是当年预算法治研究的一个重要特点，也是此前几年学界密切关注预算法修改的一个延续，不同的是，此前的草案文本学界始终“不识庐山真面目”。预算法修改应符合民主宪政的精神，预算法必须成为约束、规范和监督政府的法律，必须提升权力机关在预算审批和监督方面的作用等，已成为学界的共识。

       一、主要学术会议

       3月10日，由北京大学财经法研究中心、山东工商学院政法学院主办，山东西政律师事务所协办的“第二届中国财税法前沿问题高端论坛”在烟台举行，主题为“财政立宪与预算法变革”，参加论坛的有来自台湾大学、高雄第一科技大学、北京大学、中国人民大学、中央财经大学等海峡两岸的近40位专家学者。论坛综述发表在中国财税法网上[1]。

       3月10日～11日，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院与黑龙江省人大常委会预算工委在中山大学共同主办了第四届地方预算审查监督工作创新论坛。与会者围绕“地方人大预算审查监督工作研究”主题，就“人大预算监督权力能力与国家治理”“地方人大预算监督制度体系建设”“公共预算与财政管理改革”“地方人大预算工作经验与实践模式”“地方人大预算审查监督实证研究”“强化人大预算监督的多元路径”等方面进行了深入讨论。

       3月24日-25日，由中国财税法学研究会筹备组主办，厦门大学法学院、厦门大学国际税法和比较税法研究中心承办，福建省法学会财税法学研究会协办的“中国财税法学研究会第一次会员代表大会暨第十六届海峡两岸财税法学术研讨会”在厦门举行。本次会议围绕着“法治视野下预算法的修改”以及“财税法学教学改革与人才培养”两个议题展开了积极而热烈的讨论。

       4月7日-8日，第四届“中国公共预算研究”全国学术研讨会在南京召开。研讨会由南京审计学院公共管理与绩效评估研究院、中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院、北京大学政治发展与政府管理研究所共同举办。会议共收录了来自大学、政府和科研机构的58篇学术论文。研讨会围绕预算改革与政府治理、预算编制与平衡、预算执行与透明度、预算决策、人大监督与公民参与、政府间财政关系、公共支出、财政风险等九个专题展开。该学术研讨会综述已发表[2]。

       8月2日，北京天则经济研究所与新浪博客共同主办了“《预算法》修改的基本问题研讨会”。会议研讨了预算法的性质、预算法的功能、政府预算权与人大预算权和社会公众预算权的关系、预算法修订的理念和目标、预算法修改的重点问题、公众参与对推动预算民主化和预算改革的重要意义等问题。

       8月3日，“预算法修改”学术研讨会在北京大学法学院凯原楼召开。本次学术研讨会由中国法学会研究部、中国财税法学研究会主办，北京大学财经法研究中心协办。来自中国法学会、中国财税法学研究会、全国人大常委会法工委、全国人大常委会预算工委、国务院法制办的各位领导和来自全国各高校的专家学者 50余人，就预算法中的关键问题进行了深入探讨，为预算法的修改建言献策。该学术研讨会综述已公开发表[3]。

       二、主要学术著作

       2012年出版的中文著作主要有：

       熊伟著《财政法基本问题》，除阐释财政法的理念架构和宪政基础外，还深入剖析了纳税人知情权、税收先征后返、地区间对口支援、中央代借代还地方债券、房产税改革试点、城市道路通行费、燃油税费改革、区域财政合作、彩票体制改革、所得税汇总缴纳、国有资本经营预算、预算超收收入、预算的性质和效力等现实问题，并在政策层面提出了许多有建设性的意见[4]。

       王世涛著《财政宪法学研究》，提出财政宪法学意味着宪法学研究范式的更新及研究视角的转换。财政立宪主义的理念体现为：从强制到同意、从工具到目的、从恣意到谦抑、从法律保留到宪法监督。 宪政与税收有着不解之缘，宪法意义上税收的价值取向是税收正义。公共财政的根本是实现预算的法律控制，关键是预算的公开[5]。

       闫海著《公共预算过程、机构与权力——一个法政治学研究范式》，不仅为当下《预算法》修订建言谋策，更着眼于我国政治体制改革的逐步深化，尝试以法政治学为研究工具，深入地研析公共预算的过程、机构及权力，厘清宪政与公共预算的共生进程，着重阐释公共预算与民主、公共预算与分权、公共预算规模与赤字、公共预算与问责等核心议题，以诠释公共预算改革的立宪蕴义，并构建合乎宪政逻辑的公共预算制度[6]。

       刘洲著《财政支出的法律控制研究----基于公共预算的视角》，论述了财政支出法律控制的理论根基和理念基础，从预算权力和预算权利两个角度分析了财政支出的法律控制，立足于中国财政公共化改革和西方发达国家预算改革运动的背景之下探讨了中国财政支出法律控制的转型问题 [7] 。

       此外，还有高志立等著《政府预算公共化研究：理论、实践与路径选择》，总体上勾勒了中国政府预算公共化的基本路线图与框架设计，为相关部门提供了有益的参考[8]。吴俊培著《中国地方政府预算改革研究》，重点探讨了按税收中性和预算中性原则来安排地方政府预算制度的问题，并据此提出了改革建议[9]。

       2012年出版的主要译著有艾伦•希克著，苟燕楠译/校《国会和钱----预算、支出、税收》，该书对于美国国会的预算过程以及该过程对相关立法活动的影响做了全面描述[10]。

       三、主要研究项目

       2012年立项的国家社科基金项目有：刘剑文主持的国家社科基金重点项目“公共财政监督法律制度研究”（12AFX013），马蔡琛主持的国家社科基金一般项目“我国预算制度的演化与改进研究”（12BJY134），张献勇主持的国家社科基金一般项目“预算宪法问题研究”（12BFX030），郭维真主持的国家社科基金一般项目“公共财政的法制监督研究”（12CFX077）以及周刚志主持的国家社科基金后期资助项目“财政转型的宪法原理”。

       2012年立项的教育部人文社会科学基金项目有：程亚萍主持的教育部人文社科研究规划基金项目“我国政府财政权法律控制研究”（12YJA820010），刘洲主持的教育部人文社科研究规划基金项目“回归公民权利：参与式预算法治化研究”（12YJC820068），於莉主持的教育部人文社科研究规划基金项目“中国省会城市政府预算改革：十年评估与未来路径选择”（12YJC630275），牛美丽主持的教育部哲学社会科学研究后期资助项目“中国预算改革的政治：权力与理性的角逐”（12JHQ058）。

       四、主要学术观点

       （一）关于预算法修改的理念与原则

       熊伟认为预算法修改最需解决的问题是塑造与公共财政、民主宪政相适应的现代预算理念和预算制度。预算法是“管理政府的工具”，而非“政府管理的工具”，要让预算法真正成为约束、规范和监督政府的法律[11]。陈清秀提出预算法应遵循预算民主、经济均衡、收支均衡、适当管理运营、年度预算原则和事前原则等[12]。冯兴元认为预算法的目标应是“科学实施财政政策”，而非“强化国家宏观调控”，而且预算法要增加维护个人基本权利原则、辅助性原则和法定授权原则等基本原则[13]。李炜光认为依照现代民主法治精神，一部好的预算法应当体现分权制衡的游戏规则与法定预算授权程序，以宪法界定政府的公共责任和权力边界；厘定人民代表大会的职能，使其成为真正的“财政议会”。他还主张建立完备的事前、事中及事后监控，坚持全面预算原则，还要有完整的信息披露制度和公民问责机制[14]。张千帆也认为《预算法》修订应当改变行政主导预算的现状，在程序上确立人大的主导地位，提升各级人大在预算制定和监督中的实质作用[15]。朱大旗、李蕊认为预算监督权是宪法赋予各级人大的一项重要政治权力。该权力的有效行使需要在《预算法》修订中通过科学合理的具体制度安排来实现，一是在《预算法》中明确赋予人大预算修正权；二是贯彻预算全面性原则，将政府全部收支纳入人大预算监督范围；三是完善人大预算监督机制，将人大预算监督贯穿于预算活动始终；四是加强预算监督组织建设，增强人大预算监督能力。[16]汤洁茵认为预算审批权是一项独立于立法权、行政权和司法权的国家权力，在国家权力体系中居于核心地位，必须由立法机关保留。在分析了现行《预算法》对预算审批权漠视与缺失后，提出了《预算法》修改以预算审批权为核心的构建机制[17]。王雍君认为新《预算法》需设三道防火墙：一是立法机关代表公民对行政部门获取收入和开支公款的法定授权，这是最根本的。二是国库单一账户设于央行，所有公款都存放在这个账户，所有公款都经此流出。三是公款的收付处在立法机关的监控之下，在实务中，要求国库部门定期向立法机关报告公款的流入流出情况[18]。蒋悟真、胡明提出了将可诉性理念与预算法相融合，并将其作为维护预算权威的最后保障。可诉性理念要求预算法主体行使预算权一旦越位、错位或缺位，不但能在预算法中找到相应的约束性规则，而且能依此做出合乎正义的司法处理。因此，可诉性理念下的预算法修订，必须不断完善预算法的可问责性和保障司法预算的独立性，并构建合理的司法审查制度和公益诉讼制度，从而有效规制预算权的行使[19]。马骏、林慕华肯定了十余年预算改革的显著成绩，但认为在预算权力结构、综合预算、总额控制、绩效预算、债务管理和会计改革方面面临着挑战。未来中国应更加深入的推进预算改革，建立现代公共预算制度[20]。

       （三）关于预算权的分配、代议机关预算审批权

       熊伟认为要实现预算民主，必须处理好预算权在代议制机关和政府之间的合理配置，突出代议机关的主导地位，让政府预算权处于代议制机关的授权和监督之中，并就预算权的合理配置提出了思路【11】。蔡宇认为人大预算权不仅仅是预算监督权，更应该是高于行政预算权的宪政权力，应当管住政府的“钱袋子”，在此基础上，提出了实现人大预算权从形式权变为实质权的建议【21】。徐阳光从政府间财政关系法治化的角度分析了必须从横向、纵向与斜向三个层面考虑预算权力在不同主体之间的配置问题，应当明确参与预算过程的各方主体并为其配置合理的权责，明确立法机关参与预算过程的主体架构和规则设计，对这些基本关系的探究，关系到预算立法的基本进路和整体质量【22】。蒋悟真、詹国旗从预算的正当程序角度对预算法修订与完善提出了对策，主张必须借助于预算法正当程序理念价值导引，从而实现具体预算制度的合理建构与运行，实现各方预算主体间权利( 力) 的合理配置与平衡，并提出了具体的制度设计【23】。陈志英从宪政民主和分权的范式主张以代议机关的预算权为核心来构建预算权结构，代议机关的预算权应贯彻到预算活动的所有环节并获得立法、制度以及组织上的保障【24】。段宏磊、李亚飞从人大对预算草案的审批权和修正权角度对预算修法提出了建议，认为预算审批权应致力于预算程序、实体和效力三方面的完善，预算修正权应致力于明确修正权权能和修正权行使方式两方面构建【25】。

       (四)预算监督权

       刘剑文、侯卓通过对超收收入和突击支出的反思分析了预算的效力，认为预算虽然不是法律但具有法律效力和控制政府权力的双重属性，决定了预算的拘束力和执行力，提出我国需要强化预算编制科学性、审批的民主性和执行的规范性保障预算的拘束力和执行力，增强预算的刚性。【26】陈少英以四万亿财政支出为切入点，分析其属于公共财政的形式，却不符合公共财政的本质。指出了预算法中预算监督条款的虚置、人大预算监督的乏力以及预算法律责任不够具体等弊端【27】。李卫刚、崔鹏坤认为人大预算监督中暴露出的问题，不仅仅局限于技术层面，而是与我国宪政有着密切的联系。应深入分析人大预算监督与宪政、政府信息公开的关系，转变完善人大预算监督的思路，从宪政推进的层面寻求人大预算监督问题的根本解决【28】。魏陆认为行政机关的预算行为会存在机会主义倾向，从而损害社会公众的利益，因此，必须构建以立法机构监督为主导，预算部门监督和社会公众监督为辅助的全方位、立体式的预算监督体系【29】。翟中玉、张昕华分析了人大及其常委会行使公共预算监督权的法理依据，从监督主体、监督客体和监督程序方面提出完善人大及其常委会监督公共预算的建议【30】。徐毅提出了强化人大预算监督职能的建议：完善人大内部的预算监督组织机构；整合人大预算监督职能和政府审计监督职能即将各级审计机关设置于各级人大；加大人大对政府财政预算调整及预算执行的监督；完善政治问责或者行政责任的问责机制【31】。孙亦军分析了地方人大预算监督在技术和制度层面的存在的问题，提出了构建完善地方人大预算监督的具体路径【32】。周振超认为省级人大的预算监督权虚置的原因与“行政主导下的简约治理”这一政府管理模式密切相关，提出应当从扩大公民参与、提升人大预算监督能力以及修订公共预算的法律框架三方面入手，落实省级人大的预算监督权【33】。刘元贺、孟威认为我国人大预算监督研究现状集中于基础理论研究、中国人大预算监督研究、预算监督理论模型研究等三个方面，指出在未来的研究中应做到问题解决与方法创新的辩证统一【34】。

       （五）关于预算公开

       预算法修正案草案已规定经代议机关批准的预算、预算调整、决算，应及时向社会公开，熊伟认为在公开的内容上，还应进一步开放，既要公开结果，又要公开过程。在公开主体上，提出了两种思路[11]。王雍君对我国部门预算公开情况作了评述，指出部门预算信息公开的范围、程度、质量与及时性方面还不能令人满意，并为进一步推进部门预算信息公开提出了建议[35]。卢洪友、单新萍认为“主权在民”的宪政原则客观上要求实行民主预算，在实现民主预算的方式上，直接民主预算即参与式预算需要政府预算信息的公开与预算信息共享[36]。马蔡琛、王亚欣从政府预算报告和审计结果公告的技术角度，对各国预算公开的法律依据、预算报告的内容和时效性以及审计结果公告的对象范围与落实情况等重要问题作了比较分析，对中国预算透明度提升的路径选择有重要启示价值[37]。刘映春认为预算的公开和透明是现代预算制度的基本内容。目前我国的预算透明在法制层面、财政现状和意识认知上还存在诸多问题，须从健全法律保障、完善预算公开程序和引入公民参与机制等方面着手促进预算透明的制度化[38]。门淑莲、颜易建议应循序渐进地推进预算公开；在现有《政府信息公开条例》基础上，尽快制定《信息公开法》，为政府预算公开提供法律保障；修订现有《预算法》，明确预算公开的内容、程序、方式以及需要保密、不宜公开的内容；建立、完善政府收支分类体系和预算支出标准体系，为政府预算的全面公开创造有利条件[39]。马海涛、王淑杰介绍了政府预算透明度的国际标准，认为我国预算透明度指标体系可以按照法律法规、可信确实、具体准确、完整全面、及时实时与可得参与等方面来设计[40]。刘金石、朱中国介绍了我国预算公开的演进过程，分析了现行预算公开制度存在的一些不足，提出了完善我国预算公开制度的六点建议[41]。

       （六）关于参与式预算

       闫海认为参与式预算改革正成为世界范围内公共预算制度的变革潮流，我国已出现参与式预算改革实践。应总结我国既有的预算听证实践与立法，在《预算法》修改中建立预算听证制度，推动参与式预算改革的法制化[42]。李卫刚、郝鑫指出我国现行政府预算监督模式呈现出监督主体缺乏独立性、专业性、权威性的弊端，认为政府预算的公众网络参与式监督这种新兴预算监督形式，应是推进我国政府预算监督改革的一个契机[43]。江必新、肖国平分析了我国公民预算参与权缺乏法律保障、参与途径以及救济渠道等问题，并就完善相关立法、完善参与途径以及疏通救济渠道三方面做了研究[44]。陈丹总结了参与式预算的特点和变革，分析了我国参与式预算的实践和特点，就如何完善我国的参与式预算的立法、技术及外部实施环境做了相应建议[45]。林应荣肯定了参与式预算的成效，指出了目前我国参与式预算实践中的一些问题，并就进一步完善参与式预算的影响力提出了具体建议[46]。常飞分析了公众参与预算的觉醒与困境，并从完善参与式预算立法、培育社会中间组织以及强化预算参与的意识等方面做了分析论述[47]。刘崇娜通过比较中国和巴西两国参与式预算的实践，得出我国应在预算参与的主体、参与的形式以及公众参与的长效机制方面做进一步的改进[48]。

       （七）关于基金预算

       熊伟建议简化预算科目，将预算科目分为公共预算和基金预算两大类，可以下设子类，但是不要设立其它独立的预算种类[11]。在另文中，熊伟还就政府性基金的相关法律问题作了论述，分析了从法律保留看政府性基金的设立依据、复式预算体系中的政府性基金等问题，并提出了有关政府性基金研究的未尽课题[49]。龚伟从保护弱势群体的角度建议尽快建立并完善以社会保障预算为主，以农村基础设施预算和性别预算等内容为辅助的多种预算编制形式，推动预算编制形式的精细化，以构建对弱势群体的财政影响和财政地位进行横向和纵向评价的预算体系[50]。王显勇对社会保障基金预算法律问题作了深入研究，指出我国目前应选择社会保险基金专项预算模式，并厘清社会保险预算收支总额是否要过录到政府的经常预算当中、是否继续保留当前的财政专户、社保征收还是地税征收、个人账户基金如何处理等问题，以期构建完善的社会保险基金预算法律制度[51]。孟庆瑜、房建恩肯定了预算外资金存在的合理性，分析了将预算外资金纳入预算管理的主要障碍并提出了相应的制度保障[52]。

       （八）关于性别预算

       近年来持续研究性别预算的马蔡琛梳理了性别预算在我国的理论研究现状和实践经验，提出了中国社会性别预算推广中的三点制度设计[53]。陈鼎以预算改革为背景介绍了温岭市温峤镇社会性别预算的实践，该镇在政府预算编制和初审的过程中，创造性地开展了“性别预算恳谈”活动，形成了妇女民主参与的新模，分析其实践效应及存在的问题，并提出了对策建议[54]。徐爽基于国内和国际比较的视角在“性别立法”的大背景下介绍了“性别预算”的基本内容，以期在中国的预算变革中彰显“性别预算”的内容[55]。

       （九）关于地方政府发债

       刘剑文认为地方政府发行债券虽有一定的积极效果，但是鉴于地方发债会对现行财政管理体制造成重大影响、加之我国尚缺乏有效的配套制度，可能会导致地方政府的财政风险，因此主张对地方政府发债持谨慎态度。对地方政府的财力紧张问题，主张加大财政转移支付力度和由中央政府代发地方债券的方式解决[56]。贾康认为预算法修正案草案二审稿对地方债的表述过于简单和笼统，应做出修改和补充，增加对于地方债的正面规范内容[57]。

       （十）关于预算和预算法的比较研究

       张志新介绍了美国联邦政府预算主导权的演变过程即从国会与行政部门轮流享有预算的主导权发展到共同主导的局面，反映了美国权力分立的立国原则以及预算思想和理念的演变[58]。周小兰对预算制度在法国的萌芽、诞生和成熟之过程进行介绍和梳理，总结了法国首个现代预算案的特征及其先进性[59]。

       （十一）关于预算和预算法的中国历史研究

       任晓兰从国家观的视角分析了古代财政、近代财政和现代财政的特点及贡献，指出了在现代国家观视角下的公共预算，不仅体现出其约束政府权力的一面，而且公共预算还可以提升一个国家的国家治理能力，实现国家的良性运转[60]。高月以清末的东北三省为例，分析了清末试办预算的尝试，预算在清末已经超出了财政属性，具有浓厚的政治色彩[61]。任晓兰、常丽媛以清末资政院预算审查权的确认与行使这一民意机关首次对朝廷收支进行监督和审核的历史事件，说明在中西议会的产生与发展史上，财政预算问题都发挥了举足轻重的作用，资政院预算审查权的真正落实，取决于国家政治结构安排的合理变化[62]。张学博分析了延安时期的财政预算制度的主要内容，总结出对我国预算法修改的五点启示，其内容包括预算公开、程序主义、预算全覆盖、严格预算责任以及预算平衡等[63]。

       五、预算法治研究展望

       《预算法修正案草案》虽已于2012年7月公布，但直到2012年12月，其并未在最高国家权力机关获得再次审议。这意味着，随着第十一届全国人大任期的结束，预算法修正的使命只有留待第十二届全国人大去完成了。而由于第十二届全国人大第一次会议议程较多，特别是要产生新一届的中央国家机关领导人，因而预计在该次会议上也将不会审议表决该草案。作为“小宪法”“距离宪法最近的法”的预算法，其修改历程一波三折，或许正是当下转型中国不同利益群体之间激烈博弈、纳税人意识逐渐觉醒以及以法学界为代表的知识分子声音独立和强烈表达的一个写照。

       2013年，预算法治研究可能呈现如下几个特点：一是继续结合预算法修改进程开展研究，官方对于预算法修改的每一个动作都会在学界引起反应，当然，反应的前提是修改信息的及时公开；二是链接“依宪治国”与“预算法治”的成果将会大量呈现，而事实上，中国财税法学研究会会长会议已将“依宪治国与财税法治”确定为该研究会2013年年会的核心议题；三是各学科之间的融合趋势更加凸显，不仅表现为宪法学、财税法学、经济法学、行政法学等相互之间，也表现在法学、政治学、经济学、财政学、行政学等彼此之间；四是预算和预算法的比较研究和历史研究进一步升温，以为当下中国的预算法治提供更多借鉴。